Repensar las PASO: el 80% de las listas presidenciales no superó el umbral del 1,5%
El escrutinio definitivo de las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) del pasado 13 de agosto en Argentina dejaron un escenario de tres coaliciones competitivas: “La Libertad Avanza” con la candidatura de Javier Milei para presidente obtuvo el 29.86% de los votos, seguido de los 29% de la coalición “Juntos por el Cambio” (sumando los votos de la candidata ganadora de esta primaria, Patrícia Bullrich, y del segundo, Horacio Rodríguez Larreta), y de los 27.28% de la coalición “Unión por la Patria” (donde Sergio Massa ganó la interna con Juan Grabois). El nivel de participación de 72% significa que en estas PASO se dio una mayor participación que en las PASO legislativas de 2021 (donde votó 67.7% del padrón), pero menos que en las últimas PASO presidenciales de 2019 (donde participó el 76.4% del padrón).
Durante la jornada electoral se advirtieron los tradicionales reportes de boletas faltantes y robo de boletas en algunas provincias. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires hubo denuncias de demoras en muchos centros de votación, especialmente en la tarde, y discursos politizados acerca de los instrumentos de votación que se usaron (boleta partidaria y Boleta Única Electrónica).
Los votantes de la Ciudad votaron para categorías nacionales a través del sistema tradicional de boleta partidaria, y para autoridades locales a través de la Boleta Única Electrónica (BUE). La candidata Patricia Bullrich (Juntos por el Cambio) votó en horas de la mañana y describió la situación que vivió con su máquina de votación, que no estaba funcionando adecuadamente. Según algunos reportes, el cambio de máquina tardó 20 minutos. A lo largo del día, las largas filas y la demora para votar en centros de la Ciudad fueron asociadas a problemas con las máquinas, según comunicados tempranos de la Cámara Electoral Nacional y del Juzgado Federal con Competencia Electoral de la Ciudad.
Por su parte, el Instituto de Gestión Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reportó al final del día que solo 256 máquinas (2%), en un universo de más de 14.000, necesitaron reemplazo, alertando también que otra razón de la demora fue la ausencia de autoridades de mesa y las indicaciones de los delegados judiciales de no seguir la recomendación del IGE en cuanto al circuito de votación.
En su informe, Transparencia Electoral señala que el ausentismo de autoridades es muchas veces un desafío imprevisible para las autoridades, y que las autoridades correspondientes deben tener un plan de contingencia, pero también que la adopción de un instrumento de votación distinto para elecciones locales que sea concurrente al método de votación nacional necesita considerar la experiencia del votante que tuvo que lidiar con dos métodos distintos al mismo tiempo. La introducción de un instrumento tecnológico novedoso también requiere paciencia de las autoridades y de los votantes hasta que sea conocido y reconocido por la ciudadanía.
Cuando se presentan estos escenarios, las autoridades nacionales y locales deben estar abiertas y atentas a la población, pero sobre todo a cooperar entre sí buscando la mejor experiencia del ciudadano para el ejercicio de su voto. Esta situación provocó que las autoridades de la Ciudad tomaran la decisión de no implementar nuevamente la Boleta Única Electrónica (BUE) para las Elecciones Generales del 22 de octubre. No deja de ser llamativa la forma en la que el Juzgado Federal del distrito y la Cámara Nacional Electoral se desligaron del proceso de elección de categorías locales y, sobre todo el primero, criticaron abiertamente la gestión de las autoridades locales de la Ciudad.
Agenda de la Misión Electoral
Las actividades de la Misión Electoral empezaron el jueves (10), con una serie de presentaciones y paneles acerca del sistema electoral argentino y el contexto político, reuniones con actores políticos y autoridades electorales locales, así como visitas a la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, al Juzgado Electoral de La Plata, a cargo del Dr. Alejo Ramos Padilla, y el Congreso de la Nación.
El Juzgado Electoral de la Provincia de Buenos Aires, a cargo del Dr. Alejo Ramos Padilla, recibió a la delegación de Transparencia Electoral y junto a su equipo compartió detalles de cómo es administrada la elección en una de las jurisdicciones electorales más grandes de América Latina. La Provincia de Buenos Aires contó para esta elección con 13.110.768 electores habilitados, lo que equivale al 37% del padrón nacional. La visita fue de gran valor para los participantes de la Misión, que persiguen intereses profesionales y académicos.
Gracias a la amabilidad de la Defensoría del Pueblo de la municipalidad de Vicente López, en la Provincia de Buenos Aires, Transparencia Electoral pudo recorrer centros de votación en esa jurisdicción con un grupo de 27 expertos internacionales provenientes de Estados Unidos, Brasil, Colombia y México.
En el marco de la Misión, también se celebró la Cumbre de Autoridades Electorales Subnacionales de las Américas, organizada por la Conferencia Americana de Organismos Electorales Subnacionales (CAOESTE), una oportunidad para el intercambio de experiencias y buenas prácticas en materia de administración electoral local entre autoridades y expertos de Argentina, Brasil, Estados Unidos y México.
Argentina no es un país plenamente abierto y receptivo a la práctica de observación electoral. De acuerdo con el Índice de Observación Electoral de América Latina de la Transparencia Electoral, Argentina es una de las democracias de la región más cerradas a la práctica de observación electoral. De hecho, la figura no cuenta con un marco legal regulatorio. En el año 2011, la Cámara Nacional Electoral creó por medio de la Acordada 128 la figura de “acompañamiento cívico”, que no equivale a la observación electoral calificada y solo puede ser desarrollada por organizaciones nacionales el mismo día de la elección. El acompañamiento cívico es una figura jurídica que presenta serias limitaciones y que ha evidenciado problemas en su ejecución. Sin embargo, autoridades subnacionales como el Tribunal Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el Instituto de Gestión Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o el Juzgado Electoral de la provincia de Buenos Aires recibieron y colaboraron con esta Misión.
En el caso del Instituto de Gestión Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Transparencia Electoral fue invitada a formar parte del Consejo Consultivo de Participación Cívico-Electoral, una instancia de participación para la sociedad civil y organizaciones académicas, en la que participaron organizaciones como Ser Fiscal, el Observatorio de Derecho Electoral (ODE) de la Universidad de Buenos Aires (UBA), IDEMOE y Cultura Democrática. Esta instancia no encuentra pares o similares en la administración electoral federal, desde donde se mantiene una relación cordial con las OSC y centros académicos, pero totalmente discrecional y sin canales formales de participación.
Administración Electoral
En materia de diseño institucional de la administración electoral, las buenas prácticas internacionales y las evidencias académicas apuntan que una gobernanza independiente y autónoma a los gobiernos es lo más deseable para elecciones justas y que inspiren la confianza de los distintos actores políticos. En América Latina, lo tradicional es que los organismos electorales sean autónomos del Poder Ejecutivo. El caso ya mencionado, que implicó que la DINE fuera removida de su dependencia del Ministerio del Interior, sirve para explicar las razones de esta preferencia por organismos independientes. La existencia de un posible conflicto de intereses entre partes interesadas en la elección y la administración electoral puede ser suficiente para socavar la confianza en el proceso electoral. Este no ha sido el caso aún en Argentina, pero en ocasiones se le acusa el Ejecutivo de maniobrar políticamente con la DINE, como fue el caso de las PASO de 2017, cuando el espacio de Cristina Fernández de Kirchner, quien entonces se postulaba al Senado de la Nación, denunció “fraude electoral”.
¿Cuánto costó cada voto en las PASO?
En esta ocasión, el presupuesto para la impresión de boletas fue de $8.000 millones de pesos. Bajo este sistema, se deben imprimir muchas más boletas de las que de hecho se utilizan, lo que resulta en altos costos para el Estado.
Un informe de la Fundación Libertad y Progreso estima el costo de cada voto, al comparar el número de boletas impresas con el número de boletas que efectivamente se utilizaron. Así, si cada organización recibió $103.351.271 para que su oferta pudiera estar disponible en el cuarto oscuro para cada uno de los 35.394.425 de electores empadronados, estamos hablando de un costo por boleta de $14,52 en el caso de la fuerza más votada (La Libertad Avanza, que obtuvo 7.116.352 votos); de $15,42 en el caso de la segunda (Juntos por el Cambio, que recibió 6.698.029 votos); y de $16 en el caso de la tercera fuerza (Unión por la Patria, que fue votada por 6.460.689 electores).
Pero el costo de cada voto para aquellas coaliciones que obtuvieron una votación mucho más baja, como Hacemos por Nuestro País, Frente de Izquierda, Principios y Valores y Unión del Centro Democrático, asciende a $113,89, $164,34, $564,35 y $8.625,58 respectivamente. Las últimas dos ni siquiera superaron el umbral mínimo de 1,5%.
El 1 de septiembre, tres semanas después de las elecciones y habiendo culminado el escrutinio definitivo, se conoció una comunicación del Juez Federal de la provincia de Buenos Aires, Alejo Ramos Padilla, en la que denunció los altos costos económicos y logísticos que implicó la participación de cientos de listas partidarias en las elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias, que no tenían ninguna representatividad.
Ramos Padilla expuso en un oficio enviado a la Cámara Nacional Electoral las contradicciones de un proceso que pretende facilitar la democracia interna de los partidos pero se ha convertido en un mecanismo de financiamiento irregular que a su vez sobreexige a las autoridades electorales.
Detalló que en la Provincia de Buenos Aires, en la categoría de diputados nacionales, se presentaron 30 listas internas de 24 agrupaciones políticas, de las que solo 4 superaron el umbral (13%). En el caso de senadores, fueron 26 agrupaciones y 37 listas, de las que solo 4 obtuvieron el porcentaje necesario (10%).
Ante la enorme erogación del Estado para garantizar que cada lista imprima al menos una boleta por elector, y el esfuerzo que deben hacer las autoridades electorales para llevar a cabo el escrutinio definitivo en el que finalmente solo entre el 10% y el 15% de las listas superan el umbral, Transparencia Electoral adhirió al cuestionamiento del Juez Ramos Padilla sobre la viabilidad de las PASO, al menos en las condiciones actualmente establecidas.
Género: ¿cuántas pre-candidaturas femeninas hubo?
La existencia de una Ley de Paridad federal para los cargos legislativos nacionales no obliga a las provincias argentinas a establecerla en el nivel subnacional. Esto tiene efectos directos sobre la conformación de las legislaturas provinciales y concejos deliberantes locales, habida cuenta de que aún existen dos provincias (Tucumán y Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur) que no se encuentran adheridas a la Ley de Paridad nacional. La provincia de Corrientes lo hizo recién en 2022.
Si se tiene en cuenta que los(as) Parlamentarios(as) del Mercosur son elegidos en parte en el distrito único nacional (19 de ellos), y, en parte, en el nivel provincial (uno por cada una de las veinticuatro jurisdicciones subnacionales), vemos que los porcentajes de los(as) precandidatos(as) a representar a la Argentina en el parlamento regional son varones en su abrumadora mayoría cuando su selección depende del armado provincial.
Según datos publicados por la Cámara Nacional Electoral, solo el 36,42% de los(as) candidatos(as) titulares al Parlasur promovidos(as) a nivel de distrito para las PASO 2023 eran mujeres. La razón de ello es que la Ley de Paridad nada dice acerca de los encabezamientos de listas, perpetuándose la práctica tradicional de colocar varones al frente de las mismas. Cuando la magnitud de distrito es igual a uno, esto es, cuando sólo hay una banca en juego -en este caso, una por jurisdicción para la elección de Parlamentarios(as) regionales-, el efecto sobre las candidaturas de mujeres es el de quedar fuera de la competencia si no encabezan la lista.
Además de Parlamentarios(as) del Mercosur, en estas PASO se definieron las candidaturas para la Cámara Baja nacional, que se renueva por mitades cada dos años. En este punto, los números son más alentadores para las mujeres: 47,86% de las candidaturas titulares para diputaciones nacionales son integradas por ellas. Una vez más, la diferencia respecto del 50% está dada por el hecho de que los encabezamientos de las listas sean masculinos.
Este año, Buenos Aires, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones, San Juan, San Luis y Santa Cruz renuevan sus tres escaños, en un sistema de “lista incompleta”, donde ingresan dos por la mayoría y uno(a) por la lista que le sigue. Por esta razón, las listas para el Senado tienen solo dos nombres, ya que ningún partido o coalición puede obtener la totalidad de los mismos. En estas nóminas, la paridad de las candidaturas titulares es prácticamente total (49,83%), lo que se debe al efecto del mandato de posición de la Ley de Paridad -si la lista es encabezada por un varón, le sigue necesariamente una mujer, o viceversa-.
Esta tendencia a la paridad legislativa en la arena nacional se observa homogéneamente en los distintos distritos electorales. Así, la media de precandidaturas a Diputados(as) (titulares y suplentes), Senadores/as (ídem) y Parlamentarios/as del Mercosur (ídem) fue del 47,7% de mujeres. Los distritos en donde las mujeres integraban el 50% o más de las candidaturas legislativas son Catamarca (51%), Chaco (50,11%), CABA (50%), Formosa (50%) y Salta (50%). Contrariamente, las provincias en donde las mujeres poseían la menor cantidad de candidaturas de este tipo fueron La Pampa (42%), Córdoba (43%), Río Negro (43,75%) y Chubut (43,78%).
Del análisis de los datos de la Cámara Nacional Electoral se desprende que tanto para la Cámara baja como para el Senado se presentaron levemente más mujeres como suplentes que como titulares.
Acompañamiento Cívico y Observación Electoral: Deuda permanente del Estado argentino con la Sociedad Civil
El acompañamiento cívico es una figura que presenta serias limitaciones y que ha evidenciado problemas en su ejecución. Transparencia Electoral considera que entre las reformas en materia electoral que deben hacerse en Argentina están la ampliación y reglamentación de las herramientas para la observación electoral nacional y ciudadana. En este espíritu, la organización ya ha colaborado en la elaboración de un proyecto de ley para la regulación de la observación electoral.
La Cámara Nacional Electoral ha demostrado ser un ente profesional, que promueve la innovación y la afirmación de los derechos civiles y políticos de los ciudadanos. La misma creación, por medio de una acordada (resolución administrativa) en el año 2011, de la figura de acompañamiento cívico cuando esta no está contemplada en la legislación, es una prueba de ello. También los pilotos para el registro y la autenticación biométrica de los votantes en distritos fronterizos fueron una iniciativa de la CNE. Además, en junio de 2019 la Cámara Nacional Electoral dejó firme la posibilidad de que, por primera vez, los argentinos y las argentinas residentes en el exterior votaran por correo postal, facilitando la participación a decenas de miles de ciudadanos que por distintas razones no podían ejercer su derecho al voto presencialmente en sedes consulares durante elecciones nacionales.
Es en virtud de todo esto que no se entiende por qué para las PASO de 2023 la misma Cámara rechazara la solicitud de Transparencia Electoral para realizar acompañamiento cívico durante la jornada electoral, sobre la base de la presunción de que se estaban proponiendo extranjeros para hacer acompañamiento cívico-electoral (Expediente “S” 88/2023).
La Resolución 88/2023 de la CNE recibida en horas de la tarde del jueves, 10 de agosto, y que desestimó la solicitud de Transparencia Electoral, blande dos argumentos centrales. El primero es que la Cámara aduce que “no puede desconocer” que la organización convocó para la misma fecha (10, 11 y 13 de agosto) una Misión Electoral “dirigida a representantes de organismos electorales y otras personas extranjeras”, y que esta pretensión “resulta reñida con las potestades propias de los organismos del Poder Ejecutivo Nacional -a cuyo cargo se encuentra el mantenimiento de las relaciones exteriores-”. En este punto, la Cámara no aclara si presume que la organización intentó de mala fe acreditar y hacer pasar a visitantes extranjeros por acompañantes cívicos (que solo pueden ser de nacionalidad argentina); o si lo incluye dentro de los considerandos para ofrecer contexto sobre su decisión. También llama la atención que la CNE considere que el intercambio de experiencias promovido por Transparencia Electoral entre autoridades y especialistas de otros países resulte “reñida con las potestades propias de los organismos del Poder Ejecutivo Nacional”, como si la sociedad civil organizada no tuviera la libertad de establecer relaciones con entidades y actores internacionales sin la aprobación o el tutelaje del Poder Ejecutivo.
Y en segundo lugar, la Cámara argumenta que en la ficha técnica “se identifica a una persona de nacionalidad extranjera” como coordinador de las actividades relacionadas con el acompañamiento cívico. La Cámara no solicitó aclaratorias ni ofreció un plazo para subsanar ninguno de los supuestos.
En este sentido, Transparencia Electoral debe aclarar que la Misión Electoral convocada para las PASO Argentina 2023 no tenía carácter de Misión de Observación Electoral, pues estas son solo desplegadas por la organización en los países en los que la figura de observación electoral está contemplada en la legislación y cuando es invitada por las autoridades electorales, que no es el caso argentino.
Estos despliegues son de carácter académico y la agenda de actividades para invitados y socios de la organización es de una naturaleza diferente. Las actividades celebradas antes de la jornada electoral, que incluyó la Cumbre de Autoridades Electorales Subnacionales de las Américas, están destinadas a describir el contexto político y el sistema electoral argentino, y orientadas a generar espacios para intercambiar experiencias y buenas prácticas en materia de gobernanza electoral.
Por otro lado, en lo que respecta a la coordinación de las actividades, efectivamente se designó a un representante de nacionalidad extranjera con residencia permanente en Argentina. Sin embargo, el directivo en cuestión no fue incluido en el formato de nómina de acompañantes cívicos a acreditar solicitada por la CNE, dado que la organización está al tanto de la limitante. Adicionalmente, se estimó que la restricción no alcanzaba al responsable o coordinador de actividades, que no precisa acreditación o acceso a centros de votación. La nómina enviada a la CNE estaba compuesta exclusivamente por ciudadanos argentinos y ciudadanas argentinas que se postularon como voluntarios para la actividad.
Transparencia Electoral había planificado, como en otras oportunidades, una agenda para visitantes internacionales y un plan de trabajo separado para acompañantes cívico-electorales que, en atención a las limitaciones vigentes y en apego a la legislación, se desarrollan de forma paralela y no conjunta.
La falta de regulación al respecto del acompañamiento cívico-electoral da pie a este tipo de confusiones, que resultan en una respuesta negativa para los ciudadanos y las ciudadanas que confiaron en la organización para que les apoyara en el uso de su derecho de observar el proceso. La ausencia de plazos dentro de los cuales la CNE debe expedirse sobre las solicitudes o dentro de los cuales subsanar solicitudes incorrectas o incompletas, deja aún más en evidencia la alta discrecionalidad en la aplicación de la figura, a pesar de los nobles motivos por los que se adoptó la resolución que la crea. El envío de credenciales o la notificación para retirarlas se realizan desde cada uno de los 24 Juzgados Federales con competencia electoral, muchas veces 24 o 48 horas antes de la jornada electoral, lo cual dificulta la recepción oportuna necesaria para garantizar la logística de los despliegues.
Recomendaciones
- Los organismos de la administración electoral deben ser independientes y autónomos.
- Los legisladores nacionales y locales deben considerar la transición para la boleta única.
- Los ejecutivos locales y provinciales deben considerar en conjunto las consecuencias de la fatiga electoral de los votantes y la complejidad del instrumento de votación al momento de tomar la decisión de desdoblar las elecciones provinciales.
- La veda electoral debe ser respetada por los candidatos en todos los medios, incluyendo las redes sociales.
- Los canales oficiales de gobierno no deben ser utilizados para campaña de ningún candidato.
- Es fundamental que existan mecanismos formales para la participación de las organizaciones de la sociedad civil.
- Las autoridades federales y locales deben cooperar en beneficio del votante, de manera que no existan informaciones contradictorias o disputa de autoridades acerca de protocolos o operaciones.
- Las autoridades electorales y el Congreso de la Nación deben considerar la regularización de la observación electoral nacional.
- El Congreso de la Nación, la Cámara Nacional Electoral y la Dirección Nacional Electoral deben considerar el esfuerzo logístico necesario para que el derecho al voto se extienda a los votantes residentes en el exterior también para las PASO.
