El consenso de la boleta única de papel (bup) en la democracia argentina

Por Isabela Wuo Lourenço y Mariana Luna Soares

Introducción 

La Boleta Única de Papel (BUP) en Argentina fue una de las reformas más relevantes del sistema electoral argentino en la historia reciente. Instituida por medio de la ley nº 27.781, publicada el 1 de octubre de 2024, la reforma promovió alteraciones en el Código Electoral Nacional, redefiniendo el instrumento utilizado para votar. La nueva sistemática fue aplicada por primera vez en las elecciones legislativas de 2025, ocasión en la que la BUP sustituyó al tradicional modelo de boletas partidarias. 

Durante la participación en la Misión de Observación Electoral en Argentina, se realizaron interacciones informales con ciudadanos argentinos de diferentes perfiles sociales y orientaciones ideológicas. De forma recurrente, al ser consultados sobre sus percepciones respecto a la Boleta Única de Papel, todos manifestaron evaluaciones positivas acerca del cambio. Esta convergencia de opiniones, independientemente de divergencias partidarias, despertó una inquietud analítica y condujo a la formulación de la siguiente pregunta de investigación: ¿cómo se explica el consenso social en torno a la Boleta Única de Papel y qué significado asume para la democracia argentina? 

El presente artículo parte de la hipótesis de que el consenso observado está relacionado con las características de la BUP como instrumento capaz de reforzar atributos centrales de la democracia, tales como la transparencia del proceso electoral, la equidad en la competencia política y la confianza ciudadana en el sistema electoral. 

I. La reforma electoral y características de la boleta única de papel 

Antes de la adopción de la Boleta Única de Papel, el sistema de votación utilizado en Argentina, vigente desde la consolidación del Código Electoral Nacional Argentino, se basaba en el modelo de boletas partidarias. En este sistema, cada partido político presentaba una boleta propia, de grandes dimensiones, que reunía los nombres de sus candidatos para todos los cargos en disputa. Aunque la impresión de las boletas era financiada con recursos 

públicos, correspondía a las propias agrupaciones la responsabilidad de su producción, distribución y reposición a lo largo de la jornada electoral. 

Este modelo generaba asimetrías estructurales significativas, en la medida en que los partidos con menor capacidad logística o menor presencia territorial encontraban dificultades para asegurar que sus boletas estuvieran disponibles en todas las mesas de votación durante todo el día de la elección. Como consecuencia, muchos electores no encontraban, en el cuarto oscuro, la totalidad de la oferta electoral, lo que limitaba concretamente las posibilidades de elección y comprometía, en la práctica, el ejercicio pleno de la libertad de voto, configurando un déficit democrático de naturaleza estructural. 

Además, el sistema se mostraba históricamente vulnerable a prácticas ilegales, como el extravío, la ocultación o la destrucción deliberada de boletas por parte de fiscales o simpatizantes de fuerzas políticas competidoras. Estas conductas, recurrentes sobre todo en relación con partidos minoritarios, afectaban directamente la competitividad electoral y reforzaban desigualdades en el acceso efectivo al voto. 

Ante este contexto, se formó un entendimiento ampliamente compartido sobre la necesidad de reformar el sistema electoral. Conforme lo expresado por Nicoli (2025), “el consenso entre especialistas sobre la necesidad de cambiar el instrumento de votación [boletas partidarias] era amplio”. En este escenario, el Congreso Nacional, mediante la ley Nº 27.781, introdujo la Boleta Única de Papel en el Código Electoral Nacional, inaugurando una nueva etapa del sistema electoral argentino. 

La morfología de la Boleta Única de Papel (BUP) fue bien delimitada por la ley Nº 27.781, ya que trasciende la estética gráfica, configurándose como una verdadera «arquitectura de elección». Estructurada en formato de cuadrícula, organiza la oferta electoral de modo que reduce la asimetría informativa y la carga cognitiva del elector. En el eje vertical se alinean las fuerzas políticas con sus respectivos logotipos, nombres y colores identificatorios; en el eje horizontal, las columnas segmentan de forma estanca los cargos en disputa (Presidente, Diputados, Senadores y Parlamentarios del Mercosur). Esta disposición permite que el ciudadano realice un escaneo visual completo de toda la oferta política antes de la decisión. La estandarización rigurosa de la tipografía y la inclusión de fotos a color para los candidatos de cada cargo actúa como una garantía jurídica de equidad, impidiendo que las agrupaciones con mayor poder económico dominen visualmente el instrumento de voto. La seguridad y la autenticidad de la BUP argentina se fundamentan en un sistema estatal con trazabilidad física que blinda el sufragio contra vulnerabilidades históricas. De acuerdo con Page y Antenucci (2025), a diferencia del modelo anterior, las boletas se imprimen en papel de seguridad por gráficas oficiales, incorporando marcas de agua y tintas especiales que inviabilizan falsificaciones. El control logístico opera por medio de talonarios numerados con troquel (talón extraíble). Este mecanismo permite que la autoridad de mesa verifique la autenticidad de la boleta entregada al elector en el acto de la votación sin violar el secreto, ya que el número de serie permanece en el talón y no en la boleta que se deposita en la urna. Esto impide prácticas como el «voto cadena» y el llenado artificial de urnas. Esta configuración materializa la transición de la «soberanía logística» de los partidos a la soberanía procedimental del Estado, garantizando que la claridad del instrumento sea el pilar de la legitimidad electoral. La centralización de la producción y el control de las boletas también posee implicaciones relevantes para la integridad electoral. Al reducir el número de actores involucrados en la confección y circulación del material, disminuyen las oportunidades para prácticas irregulares. El control estatal refuerza la transparencia al facilitar la fiscalización y la trazabilidad de las etapas de votación y escrutinio (Vashchanka y Sullivan, 2025).

II. LOS LABORATORIOS DEL FEDERALISMO ARGENTINO 

La experiencia de uso de la BUP en las provincias de Córdoba y Santa Fe, ambas iniciadas en 2011, ofrece un laboratorio comparativo fundamental, pues cada provincia adoptó un modelo de diseño diferente, generando consecuencias distintas en el comportamiento del elector y en el sistema partidario. 

En la provincia de Santa Fe, el sistema desarrollado se conoció como “boleta por categoría”, en el cual el elector recibe una boleta separada para cada cargo (una para gobernador, otra para diputados, etc.), de colores diferentes, y debe marcar una opción en cada papel individualmente. Esta experiencia demostró que las boletas separadas aumentan 

drásticamente la autonomía del elector, estimulando el voto cruzado. Según Castex (2025), desde 2015, cerca de 1 de cada 2 electores elige partidos diferentes para el ejecutivo y el legislativo, dado que no hay un mecanismo visual que vincule el voto de gobernador al de diputados («efecto arrastre»). Esto ha aumentado la fragmentación legislativa, facilitando la entrada de partidos menores, aunque desafía la gobernabilidad al dificultar mayorías estables. 

En el modelo de la provincia de Córdoba, todas las categorías están en una única hoja grande de papel. El diseño incluye la controvertida opción de «Voto Lista Completa», que permite seleccionar a todo el partido con una única marca. Esto facilita el voto para quien desea apoyar a todo el partido y promueve mayor congruencia entre el ejecutivo y el legislativo, reduciendo la fragmentación. Sin embargo, se ha observado un aumento significativo de votos en blanco en las categorías legislativas, ya que muchos electores marcan solo al candidato a gobernador e ignoran el resto de la boleta por «fatiga» o falta de comprensión del sistema. 

La nueva ley nacional argentina adoptó un modelo híbrido: una combinación entre las utilizadas en Santa Fe y Córdoba. Es visualmente parecido al de Córdoba (una sola hoja), pero sin el botón de lista completa (como en Santa Fe). Según CIPPEC (2025), este modelo puede generar riesgos combinados: disminución de los votos válidos en las categorías legislativas por cansancio o falta de información, y una alta fragmentación del poder legislativo por la falta de lista completa.

III. LA BOLETA ÚNICA DE PAPEL EN PERSPECTIVA LATINOAMERICANA 

Además de Argentina, la Boleta Única de Papel es un instrumento electoral adoptado con variaciones en varios países de América Latina, aunque su presencia no es homogénea en toda la región. De acuerdo con la descripción oficial de la Secretaría de Asuntos Políticos e Institucionales argentina, el formato de boleta única de papel, con matices en la forma en que se presenta la oferta electoral, es utilizado en la mayoría de los países latinoamericanos, excepto en Venezuela, Brasil, Paraguay y Uruguay. En estos tres primeros casos, el instrumento de votación predominante es la Boleta Única Electrónica (BUE), en tanto que en Uruguay continúa utilizándose el modelo tradicional de boletas de papel partidarias sin unificación en un solo documento. 

La diversidad regional en materia de instrumentos de votación permite identificar tres modelos presentes en la región latinoamericana, (i) boleta única de papel; (ii) boleta única electrónica y; (iii) boletas partidarias. La adopción de uno u otro formato no responde únicamente a decisiones técnicas, sino que refleja trayectorias institucionales, niveles de confianza pública y estrategias diferenciadas de modernización electoral. 

En los países que han optado por la Boleta Única Electrónica, como Brasil, Venezuela y Paraguay, el argumento central ha sido la búsqueda de rapidez en el escrutinio y reducción de errores humanos en el conteo. Sin embargo, estos sistemas también han generado debates sobre transparencia tecnológica, auditabilidad y confianza ciudadana en el software electoral. En contraste, la persistencia del modelo de boletas partidarias en Uruguay evidencia una tradición institucional consolidada, con altos niveles de confianza en el sistema y baja incidencia histórica de conflictos vinculados a la disponibilidad material de las papeletas. 

En este escenario comparado, la elección argentina por la Boleta Única de Papel puede interpretarse como una solución intermedia entre modernización y preservación de garantías tradicionales. No se trata de una digitalización del sufragio, sino de una racionalización del instrumento físico de votación. Esta opción revela una preferencia por fortalecer la claridad y la equidad procedimental sin trasladar el eje del debate hacia la confianza en sistemas electrónicos. 

Asimismo, la convergencia regional en torno a formatos de boleta única, sugiere que existe un consenso latinoamericano sobre la necesidad de reducir asimetrías logísticas y fortalecer la neutralidad estatal en la administración del voto. En este sentido, la experiencia argentina no constituye una anomalía, sino una adaptación nacional de una tendencia regional orientada a reforzar la integridad electoral. 

La dimensión comparada permite comprender que el consenso social observado en Argentina no surge en un vacío normativo, sino en un contexto en el cual la boleta única ya había demostrado, en distintos países y provincias, su capacidad para mejorar la experiencia electoral y reducir vulnerabilidades estructurales

IV. EL CONSENSO SOCIAL EN TORNO A LA BOLETA ÚNICA DE PAPEL 

El consenso social en torno a la Boleta Única de Papel no debe comprenderse como una unanimidad ideológica o adhesión irrestricta a un proyecto político específico. Se trata, más bien, de un consenso de naturaleza procedimental, relacionado con la aceptación de las reglas que estructuran el proceso democrático. Para Luhmann (1960), el sistema jurídico y político gana aceptación no porque todos concuerden con el resultado final, sino porque todos confían en el proceso que generó ese resultado. 

La democracia argentina vive un periodo de intensa polarización, de modo que la duda sobre la integridad de las urnas o de las boletas es utilizada como arma política. En el sistema antiguo, las denuncias de “faltante de boletas” eran comunes, lo que fomentaba el resentimiento y la desconfianza. En el sistema actual, la BUP asume el papel de garantizar que los argentinos confíen en el proceso. El sistema electoral ganó un sesgo más institucional, donde el servicio público ordena la distribución de las boletas y garantiza que todos los candidatos estén reunidos en la misma cédula, anulando la incidencia del desvío de boletas por parte de opositores. 

En democracias representativas, la legitimidad depende de la confianza compartida en el mecanismo de expresión del voto, especialmente en lo que respecta a su claridad e inteligibilidad (Figueroa, 2025). En este sentido, la BUP se consagra como un mecanismo que goza de aceptación transversal e impide que la alta polarización se transforme en una crisis de sistema. 

CONSIDERACIONES FINALES 

Según María Page y Pedro Antenucci (2025), el advenimiento de la Boleta Única de Papel fue el mayor avance democrático desde la recuperación de la democracia en 1983. Su implementación trasciende la mera innovación administrativa, configurándose como una profunda reestructuración de la gobernanza electoral y un hito en la restauración de la confianza pública. 

Al desplazar la «soberanía logística» de la esfera privada de los partidos a la égida del Estado, la reforma neutraliza las patologías históricas y garantiza la plena equidad de oferta. El instrumento de votación deja de ser una variable de poder en manos de las agrupaciones con mayor capilaridad territorial para convertirse en un servicio público universal y resiliente. El hibridismo adoptado por el modelo nacional — que busca la eficiencia de Córdoba sin renunciar a la autonomía categorial de Santa Fe — señala un intento audaz de equilibrar la gobernabilidad con la pluralidad representativa. 

La experiencia argentina revela que, en tiempos de polarización extrema, la sociedad anhela terrenos neutros. La BUP actúa como esa «zona de descompresión», donde la integridad técnica se sobrepone al antagonismo ideológico. La certeza en el procedimiento es lo que permite a la democracia convivir con la incertidumbre de los resultados. Sin embargo, el éxito definitivo exigirá vigilancia sobre la «arquitectura de elección», para que la carga cognitiva no resulte en exclusión informativa. En última instancia, la experiencia de la Misión de Observación de 2025 ratifica que la BUP blinda la voluntad popular, permitiendo que los perdedores acepten el resultado, preservando la paz social y la integridad de la República.