La Ficha Limpia como mecanismo de debida diligencia en la oficialización de candidaturas

Por Gaston Marra

Esta publicación propone incorporar la iniciativa «Ficha Limpia» como mecanismo formal de debida diligencia electoral, integrándola como etapa de verificación previa a la oficialización de candidaturas. Propongo que los Juzgados Federales de primera instancia con competencia electoral, aplicando una causal de inelegibilidad y un protocolo claro, puedan verificar la idoneidad de todos los candidatos de las listas antes de su oficialización. Este proceso de debida diligencia electoral tendría como propósito enriquecer la oferta electoral, fortalecer la transparencia electoral y reforzar la confianza en el sistema democrático.

Marco Legal

El pueblo ejerce su soberanía a través de sus representantes: la Constitución Nacional dispone que “El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes…” (Constitución Nacional [C.N.], 1853/1994, art. 22) y consagra la forma de gobierno representativa (C.N., art. 1). El art. 16 establece que “todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad” (C.N., art. 16)

Ante ello surge una pregunta clave: ¿cómo evaluar la idoneidad de los candidatos que aspiran a representarnos? La Cámara Nacional Electoral (2003), en el expediente Partido Nuevo — Oficialización de listas (Expte. N.º 3790/03; Fallo CNE N.º 3275/03), señaló que la idoneidad moral “estriba tanto en carecer de antecedentes penales, como en haber tenido una conducta acorde con las pautas éticas vigentes… cuanto mayor sea la jerarquía, mayor debe ser el grado de moralidad exigido” (Cámara Nacional Electoral, 2003, considerando). En el mismo fallo se afirmó además que:

“es dable señalar que el derecho pasivo de sufragio o derecho a ser elegido aparece estrechamente ligado a una determinada concepción de la representación; precisamente, porque se espera de los elegidos cualidades singulares, se les exigen condiciones distintas y más estrictas que las que se requieren para el ejercicio del sufragio activo, ya que no es solamente un derecho, sino también constituye la oferta electoral (Cámara Nacional Electoral, 2003, considerando).”

Por tanto, resulta esencial comprobar la ausencia de sentencias condenatorias —en particular— por delitos dolosos graves en perjuicio del Estado (C.N., art. 36) o, según alcance normativo, por otros delitos dolosos graves.

Acceso a la información y el alcance del desafío

Los antecedentes penales se registran en el Registro Nacional de Reincidencia (República Argentina, Ley Nº 22.117), dependiente del Ministerio de Justicia; sin embargo, no existe un acceso público centralizado a esa información. En consecuencia, el elector carece de medios prácticos para verificar los antecedentes de la mayoría de los postulantes y, en la práctica, resulta difícil hablar de voto informado.

Para dimensionar el problema: según la Cámara Nacional Electoral (2025), en las elecciones generales de 2025, se aprobaron 2.705 candidaturas (2.425 para diputado nacional y 280 para senador). Solo en los tres distritos de mayor cantidad de electores, un votante debía considerar cientos de nombres:

• Provincia de Buenos Aires: 13.353.974 electores y 667 candidatos por analizar.
• CABA: 2.520.249 electores y 413 candidatos.
• Provincia de Córdoba: 3.084.000 electores y 270 candidatos.

Aunque por ley se exigiera la publicación de un registro con las condenas por delitos dolosos graves, la verificación individual de tantos casos seguiría siendo una tarea ardua que pocos electores probablemente realizarían. Pero se reitera, en la actualidad bajo el marco legal vigente, esa información no es de acceso al público en general. 

Otro dato relevante provisto por la CNE muestra una limitación adicional para la transparencia: de los 2.705 candidatos, 1.165 (43 %) no tenían presencia en plataformas digitales o redes sociales (Twitter, Facebook, Instagram, TikTok, sitios web o YouTube), lo que dificulta aún más la identificación y evaluación pública de los postulantes.

Cuando la opinión pública conoce la existencia de una causa penal contra un candidato sin sentencia condenatoria (o condena confirmada por tribunal superior), suelen generarse controversias que afectan al proceso electoral; recientes impugnaciones y retiros de candidaturas por cuestionamientos públicos ilustran ese riesgo:

• Caso José Luis Espert (primer candidato a diputado nacional por la provincia de Buenos Aires): su postulación fue cuestionada y finalmente retirada días antes de los comicios por denuncias sobre el posible financiamiento con fondos de origen ilícito en una elección pasada. 
• Caso Lorena Villaverde (candidata a senadora nacional por Río Negro): elegida, no pudo asumir la banca por cuestionamientos vinculados a una causa penal pasada en Estados Unidos.

Sobre el instrumento de votación

A nivel legislativo, es relevante mencionar que con la aprobación de la Ley 27.781, se modificó la Ley 19.945 que establece la Boleta Única Papel como instrumento de votación. Según el art. 61 bis inciso 6 de esta ley aprobada “Para el caso de la lista de diputados nacionales, deberá contener como mínimo los nombres y apellidos de los cinco (5) primeros candidatos y candidatas de la lista, a excepción de los distritos que elijan un número inferior en cuyo caso se consignarán el total de los candidatos y candidatas. En todos los casos se incluirá la fotografía color de las primeras dos (2) candidatas o candidatos titulares”.

Como ejemplo, en la provincia de Buenos Aires (jurisdicción con mayor cantidad de habitantes en total) las listas de candidatos a diputados nacionales (en condición de titular) contaban con 35 candidatos, el elector no tenía información de los nombres de la lista completa salvo la publicada en afiches o carteles de exhibición obligatoria en la “cabina de votación, cuarto oscuro, centros de votación y/o cualquier otro espacio destinado a tal fin” (art. 62 bis inciso 11)

Esto no constituye una crítica al instrumento de votación, al cual adhiero, sino que refleja una situación concreta donde, en muchos distritos electorales, al elector se le dificulta conocer a todos los candidatos de cada lista propuesta. 

La propuesta de la «Ficha Limpia»

Aquí es donde entra «Ficha Limpia» que plantea una reforma en materia electoral y de partidos políticos bajo el fundamento del principio de idoneidad del artículo 16 de la Constitución Nacional.

Como iniciativa surge con toda su fuerza a partir del 3 de septiembre de 2018 con la presentación de mi petición en change.org/fichalimpia y la campaña ciudadana que se impulsó desde las redes sociales a lo largo de más de siete años. A nivel legislativo, Silvia Lospennato, ex diputada nacional y actual legisladora CABA, presentó en el 2016 el primer proyecto de ley impidiendo el acceso a cargos electivos de personas con auto de procesamiento (que luego se modificó a sentencia condenatoria y en su última versión, para quienes tuviesen una condena revisada y confirmada (doble conforme) por el delito penal constitucional de corrupción. 

La iniciativa establece, como parámetro, que no podrán acceder a precandidatura (en elecciones primarias) y candidaturas (en elecciones generales) a cargos electivos aquellas personas que tengan una sentencia condenatoria (o bien una condena revisada y confirmada) por delitos dolosos graves. Merece la aclaración que la propuesta alcanza a quienes fueron condenados por delitos dolosos graves, pero resalta, en cuanto gravedad, a quienes incurrieron en delitos contra la Administración Pública. Ello significa que se trata de personas que ocuparon cargos públicos y ya cometieron algún tipo de fraude su perjuicio. Es más que bajo el riesgo de que una persona en esas condiciones pueda volver a defraudar la confianza pública o peor aún, aquellos que intentan acceder a cargos electivos para obtener los privilegios de los fueros. 

Se trata de una medida preventiva que busca proteger a la sociedad argentina impidiendo el acceso de delincuentes a los cargos públicos en general y electivos en particular como se mencionó en el párrafo anterior. Para este último caso, propone incluir una causal de inelegibilidad en la Ley Orgánica de los Partidos Políticos (y el Código Electoral). 

Ejemplos provinciales de aplicación práctica

• Mendoza: fue la segunda provincia que aprobó la iniciativa de “Ficha Limpia” pero pionera en su implementación. La ley (Ley 9281, aprobada en 2020) alcanza a “las personas que se encuentren condenadas penalmente a pena privativa de la libertad, aunque la sentencia no se encontrare firme y la pena fuera de cumplimiento en suspenso” por varios delitos dolosos graves enumerados taxativamente en la ley. También establece el circuito con los plazos para que los partidos políticos (o alianzas electorales) presenten los certificados de antecedentes penales a los órganos con competencia electoral. El incumplimiento traería como consecuencia que la lista no pueda participar de las elecciones. 

Según informó el medio de comunicación Memo (2023), en las PASO de 2021 se rechazaron 12 candidaturas por incompatibilidades con la ley de Ficha Limpia, en su primera aplicación; asimismo, se estimó que en 2023 se verificarían alrededor de 5.000 candidaturas en toda la provincia (Memo, 15 de abril de 2023).  

• Santa Fe: en esta provincia de Santa Fe, donde “Ficha Limpia” es ley desde noviembre de 2022 , la Secretaría del Tribunal Electoral publicó en abril de 2025 el resultado del análisis de la aplicación de la ley 12.367 y en particular del cumplimiento de lo dispuesto por el art. 8: de un total de 14.130 certificados de antecedentes penales presentados por los apoderados de las listas, 246 fueron informados por el Registro Nacional de Reincidencia, de los cuales 85 poseían antecedentes penales no comprendidos en la Ley (delitos contra las personas, delitos contra el orden público, delitos contra el orden económico y financiero, etc.). Así también, se detectaron 3 casos de deudores morosos alimentarios que fueron reemplazados en tiempo y forma por los apoderados de cada lista.

Merece la aclaración que la ley vigente en Santa Fe tiene como alcance solo algunos delitos dolosos graves (como por ejemplo algunos delitos contra la administración pública incluidos en el Título XI del libro Segundo del Código Penal) y la inhabilitación aplica “cuando exista sentencia condenatoria coincidente en cámara revisora, asegurando el doble conforme en igual sentido sin perjuicio de los recursos extraordinarios que pudieran corresponder”.

También es importante destacar que Jujuy y Mendoza son las únicas provincias que incorporaron la ‘Ficha Limpia’ en su constitución provincial.

• Río Negro: de las nueve provincias argentinas que ya tienen la ley, fue una de las últimas que aprobó la ley. Pero antes de ese avance se había logrado la sanción en distintos municipios.  Uno de ellos, el municipio de General Fernández Oro a través de la Ordenanza 639-CD/21 que establece la inhabilidad para ser precandidato/a y/o candidato/a a un cargo electivo municipal a aquellas personas condenadas mediante sentencia de tribunal unipersonal, colegiado o por jurados ratificada en segunda instancia, por alguno de los delitos previstos en el Código Penal, entre ellos, el relativo a «negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas» (art. 1 inc. 3°). 

Para las elecciones del año 2023 para el cargo de Intendente de la Municipalidad de General Fernández Oro la candidatura de Juan O. Reggioni fue impugnada por no tener la “Ficha Limpia”. La sentencia fue apelada llegando hasta el Supremo Tribunal de Justicia de la provincia que el 15/03/2023 rechazó el recurso de apelación impidiendo esa candidatura. 

Al momento de redacción de este artículo, comenzaba el juicio oral y público de ese exintendente por otra causa por corrupción conocida como “Techo Digno” que investiga presuntos desvíos de fondos destinados a planes de viviendas.

La Debida Diligencia (Due Diligence)

La debida diligencia es un proceso sistemático de investigación, verificación y análisis de información, realizado antes de tomar decisiones relevantes en contextos corporativos y de compliance que tiene como propósito proteger los intereses de la organización. Algunas de sus aplicaciones típicas incluyen la evaluación de proveedores o la verificación de antecedentes de un candidato para una designación.

La Guía de la OCDE sobre debida diligencia para una conducta empresarial responsable define el proceso como “…el procedimiento que deben llevar a cabo las empresas para identificar, prevenir, mitigar y explicar cómo abordan impactos negativos reales y potenciales en sus propias actividades, su cadena de suministro y otras relaciones comerciales”. Esos impactos pueden versar sobre derechos humanos, medio ambiente, cohecho y corrupción. En ese marco la debida diligencia permite anticipar, prevenir o mitigar estos efectos adversos.

En la misma línea, las Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales incluyen la lucha contra el soborno y la corrupción como una materia central. Asimismo, la norma ISO 37001:2016 (Sistema de Gestión Antisoborno), en su cláusula 8.2 (Operaciones), exige realizar procesos de debida diligencia cuando la evaluación identifica un riesgo de soborno de probabilidad superior a bajo. Trasladados al ámbito de las designaciones públicas, estos principios favorecen decisiones más transparentes y reducen riesgos reputacionales e institucionales.

La debida diligencia es, ante todo, preventiva: busca evitar impactos negativos sobre las personas y la sociedad. Por ello sus fases esenciales son: (i) definición de objetivos y alcance; (ii) recolección de información y documentación pertinente; (iii) verificación y análisis, incluida la valoración de riesgos; y (iv) elaboración de un informe final con hallazgos, conclusiones y recomendaciones para la toma de decisión y para la implementación de controles mitigantes.

Ahora bien: ¿podría ser aplicado este procedimiento a las candidaturas a cargos electivos? ¿Qué consecuencias tendría para la sociedad y para la credibilidad de las instituciones permitir que personas con condenas por corrupción u otros delitos dolosos graves accedan a cargos públicos? Estas preguntas guían el análisis que sigue en el artículo.

La “Ficha Limpia” como parte del proceso de “Diligencia Debida”

La aprobación de una ley de “Ficha Limpia” facultaría a los Juzgados Federales de primera instancia con competencia electoral a requerir certificados penales de todos los integrantes de las listas y a ejecutar un procedimiento de debida diligencia institucionalizado para verificar la idoneidad de los candidatos. Asimismo, podrá admitirse la verificación previa realizada por los partidos políticos. 

La ley (o su reglamentación) debe consagrar un protocolo operativo detallado que incluya: mecanismo para la entrega de los certificados penales junto a la presentación de las listas, criterios y estándar probatorio aplicable (condena por juez competente en proceso penal como establece el art. 23 (inciso 2) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o condena confirmada en alzada asegurando el doble conforme) y delitos alcanzados, plazos perentorios para verificación, notificación y descargo, resoluciones motivadas de la Justicia Electoral y canales de impugnación judicial. Deben establecerse asimismo obligaciones precisas de confidencialidad, limitación de la publicidad de los datos (publicación sólo de estadísticas), etc. En las provincias donde “Ficha Limpia” es ley y se ha aplicado en elecciones, solo se han conocido datos estadísticos (sin la identificación de las personas cuyas candidaturas fueron rechazadas).

La “Ficha Limpia” operaría como un mecanismo institucional de debida diligencia electoral que reduce riesgos reputacionales e integridad institucional, mejora la idoneidad efectiva de la oferta electoral y protege la confianza pública en el proceso democrático.

Referencias bibliográficas

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