Del cuarto oscuro a la cabina de votación: cronología de la Boleta  Única Papel como innovación electoral en Argentina

¿Qué imágenes elegiríamos si tuviésemos que sintetizar la historia del sufragio en  Argentina? Podríamos remontarnos al 13 de febrero de 1912 para ver la sanción de la Ley 8.871 —la histórica Ley Sáenz Peña—, o contemplar una fotografía de mujeres votando por primera vez en 1951, luego de la Ley 13.010. Otros hitos igualmente elocuentes podrían ser la sanción del Código Electoral Nacional en 1972, o la instauración del voto para residentes en el exterior en 1991. No obstante, si una imagen vale más que mil palabras, también sería posible elegir una fotografía cualquiera, tomada en cualquier  escuela el 26 de octubre de 2025, para mostrar que la forma en que los argentinos elegimos a nuestros representantes cambió de manera sustancial. 

Durante más de un siglo, las imágenes de cada elección nacional fueron  extraordinariamente estables: cuartos oscuros, mesas llenas de boletas partidarias, sobres firmados, fiscales recorriendo aulas y tijeras cortando listas. En las elecciones legislativas de 2025, en cambio, las postales fueron otras: votantes ingresando de a dos a cabinas de votación, lapiceras en mano, afiches con la oferta partidaria visibles en cada mesa y talonarios identificados de Boleta Única de Papel (BUP). Una transformación de enorme  profundidad en la experiencia del acto democrático. 

Este proceso tuvo dos ámbitos de gestación: el normativo y el operativo. 

En el plano normativo, asociado principalmente al poder Legislativo, se acumularon antecedentes, debates y consensos que se remontan, como mínimo, a 2009. La  experiencia subnacional desempeñó un papel determinante: diversos distritos adoptaron la Boleta Única –en papel o en formato electrónico- mucho antes que la Nación. Provincias como Santa Fe, Córdoba, Salta, Mendoza, así como la Ciudad Autónoma de  Buenos Aires, mostraron —con diferencias de diseño, implementación y resultados— la viabilidad de un instrumento electoral que unificara la oferta partidaria en una sola papeleta o soporte. 

En el ámbito nacional, el primer hito relevante fue la media sanción del proyecto de  Boleta Única Electrónica en 2016, impulsado por el Poder Ejecutivo. Aunque la iniciativa no avanzó en el Senado, constituyó un precedente fundamental y reintrodujo el debate sobre la superación de la boleta partidaria tradicional. A partir de allí, la discusión quedó instalada y se sucedieron más de 15 proyectos diferentes de Boleta Única Papel entre 2018 y 2021, hasta llegar a una nueva media sanción en 2022, y finalmente, a la sanción  definitiva —con modificaciones y ajustes— de la Ley 27.781 en 2024. En total, fueron ocho años de debate parlamentario, con diferentes correlaciones políticas y bloques legislativos, hasta alcanzar una reforma de amplio consenso. 

La Ley de Boleta Única Papel trajo, además, aparejada otra innovación importante: la  formalización del voto por servicio postal para argentinos residentes en el exterior. Este mecanismo, que ya había sido probado por decreto presidencial en 2019, amplió garantías  y derechos para quienes viven fuera del país, abriendo un nuevo desafío de organización  y fiscalización electoral.

El ciclo normativo reciente se completó en febrero de 2025, cuando el Congreso definió  la suspensión de las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO). El sistema 

de selección de precandidatos, vigente desde 2011 mostraba, aparentemente, signos de  agotamiento en gran parte del arco político, que aprovechó las sesiones extraordinarias  para acordar su suspensión y postergar una definición definitiva para el período post electoral. 

Este breve repaso sirve como antesala para introducir la segunda dimensión del cambio: la operativa, núcleo de este artículo y de la pregunta que lo orienta: ¿cómo se gestiona un  proceso electoral cuando se modifican las reglas del juego? 

Para responder, es necesario recordar que, a diferencia de otros países de la región que cuentan con un organismo electoral único y plenamente autónomo, Argentina posee un sistema mixto de administración electoral, donde conviven órganos del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial con atribuciones diferenciadas y complementarias. La Dirección Nacional Electoral (DINE), dependiente del Poder Ejecutivo, es responsable de la organización operativa de los comicios nacionales: planificación logística, impresión y distribución de material electoral, coordinación con las fuerzas de seguridad, información  y asistencia a la ciudadanía, administración del financiamiento público y gestión del  escrutinio provisorio, entre otras funciones.  

Por su parte, la Cámara Nacional Electoral (CNE) —órgano judicial especializado— ejerce la supervisión institucional del proceso: controla el cumplimiento normativo,  resuelve controversias, fiscaliza el padrón, revisa actos administrativos de la DINE  cuando corresponde y supervisa los 24 juzgados electorales, además de ser responsable del escrutinio definitivo, entre otras funciones. Esta arquitectura híbrida, que combina capacidad administrativa profesional con control judicial permanente, ha permitido que el sistema electoral argentino funcione con altos niveles de estabilidad, transparencia y control cruzado. 

Este ecosistema se complementa con otros actores centrales: el Correo Argentino, referente técnico y logístico; el Comando General Electoral, encargado de la seguridad  del proceso; los ministerios y administraciones educativas, que facilitan gran parte de los  establecimientos electorales; las fiscalías con competencia electoral; y las organizaciones de la sociedad civil e internacionales que acompañan el proceso y aportan monitoreo técnico independiente y recomendaciones.

En este marco, las Elecciones Legislativas constituyeron un punto de inflexión: fueron  las primeras elecciones nacionales organizadas bajo el sistema de Boleta Única de Papel, lo que implicó un cambio profundo en la logística electoral, en los mecanismos de fiscalización, en la capacitación de autoridades y electores, y en la experiencia misma del acto de sufragio. Por este motivo, el resto del artículo se concentrará en el papel de la Dirección Nacional Electoral, los límites y alcances del propio proceso, y los desafíos que, desde este análisis, podemos proyectar hacia el futuro.

Elecciones Legislativas 2025 

El 26 de octubre de 2025, 35.987.634 electores estuvieron habilitados para votar y elegir sus representantes en todo el país. Para ello se dispusieron 17.530 locales y 109.046 mesas de votación en los 24 distritos del territorio nacional. A su vez, 490.726 electores residentes en el exterior tuvieron la posibilidad -dado que en este caso el voto es optativo- de acercarse a votar en 133 representaciones diplomáticas o consulares habilitadas o mediante correo postal, donde estuvieron registrados 2.648 electores. En total, compitieron 290 agrupaciones políticas por los cargos de orden nacional en disputa.

Argentina posee un Congreso bicameral, donde cada cuatro años la Cámara de Diputados renueva la mitad de sus bancas, mientras que la Cámara de Senadores renueva un tercio. En esta elección, se eligieron 127 Diputados Nacionales, y únicamente los distritos de Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Chaco, Entre Ríos, Neuquén, Río Negro, Salta, Santiago del Estero y Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, seleccionaron  24 Senadores Nacionales.

A ello se suman las elecciones locales concurrentes, habilitadas por el federalismo  argentino y la mencionada Ley 27.781. En la misma jornada electoral, las provincias de Catamarca, La Rioja, Mendoza, Santiago del Estero y dos municipios eligieron cargos  provinciales y/o municipales bajo sus propias normas electorales. Se configuró así una  combinación especialmente compleja: grandes extensiones territoriales, autonomía  jurisdiccional, controles institucionales cruzados, la implementación de un instrumento  electoral nuevo, y la coexistencia con otro instrumento electoral en el mismo acto.

Datos operativos: la implementación de la Boleta Única Papel 

El primer indicador técnico relevante es el propio instrumento. Se imprimieron  40.113.265 Boletas Únicas, distribuidas en 114.976 talonarios, y entregadas en un plazo máximo de 43 días en todo el país. Esto dado que, como dictamina la Ley, el plazo en el que se define el diseño de la Boleta es como mínimo 45 días antes de la elección, y se deben estimar 48hs para apelaciones o comentarios de las agrupaciones. 

Nuevamente aquí, es interesante ver cómo los distintos organismos trabajan  mancomunadamente en la gestación de la Boleta. La Cámara Nacional Electoral define  las pautas de diseño mínimas, para que luego sea cada juzgado quien las adapte a sus  necesidades y demandas locales, y finalmente, la Dirección Nacional Electoral -por  medio de las imprentas- pueda encargarse de realizar la impresión, validación y  distribución de los talonarios a cada territorio.  

A priori, la BUP se implementó sin inconvenientes significativos: no se registraron casos graves de faltantes, denuncias de falsificaciones, fallas logísticas relevantes o problemas generalizados de comprensión del instrumento por parte del electorado. En todos los casos, pareció ser un elemento que no generó desconfianza o dificultades en su debut. 

No obstante, como dice el dicho que “el diablo está en los detalles”, ciertos aspectos  merecen atención. Entre ellos, destaca el comportamiento del voto en blanco. Aunque a nivel nacional no mostró valores significativos, sí se observaron alzas considerables en los ocho distritos que eligieron simultáneamente Senadores y Diputados. En esas  jurisdicciones, el voto en blanco para la categoría Diputados registró incrementos que  oscilaron entre el 120% y el 330% en relación con la categoría de Senadores. Chaco fue el caso más extremo con 331,09%, y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el más  moderado con una diferencia de 123,87%.

De cara al 2027, una elección que, a priori, tendrá entre cuatro y cinco categorías de  cargos en el mismo instrumento, será fundamental realizar ejercicios, pruebas y  evaluaciones para determinar si estas diferencias se explican por decisiones de diseño del instrumento o por requerimientos adicionales de capacitación e información cívica. Sea cuál fuere el caso, es importante aplanar estos valores de diferencia -si fueran  accidentales- en futuros comicios. 

Otro aspecto relevante es la accesibilidad del sistema para personas con discapacidad  visual, adultos mayores u otras poblaciones que enfrentan barreras para el ejercicio  autónomo del sufragio. Este desafío no es nuevo —la boleta partidaria ya presentaba  limitaciones—, pero la BUP abre la puerta a incorporar soluciones probadas en  experiencias provinciales e internacionales, como plantillas guía, lupas, versiones en  braille y otros apoyos técnicos que garanticen el pleno derecho al voto sin asistencia. 

En lo referente a la logística los objetivos y entregas parecen haberse cumplido en tiempo y forma. Como ya dijimos, ninguna devolución de los actores, organizaciones o medios  ha registrado falencias en la presencia y calidad de los materiales. Para estos comicios, se han empleado alrededor de 100 vehículos y algunos animales, para transportar alrededor de 700 toneladas de material en los meses de agosto, septiembre y octubre. Un dispositivo de enormes magnitudes que ha garantizado urnas, cabinas, boletas, afiches, lapiceras y todo tipo de manuales y cartelería.  

Uno de los principales logros operativos del proceso fue la velocidad del escrutinio  provisorio. La implementación de la BUP parece haber agilizado el conteo y transmisión de resultados, logrando la mejor marca en la historia nacional. La Dirección Nacional Electoral puso a disposición los resultados del 90,05% de las mesas cargadas a las 21:00hs, tan sólo tres horas después del cierre. 

14.530 establecimientos con equipos de transmisión propia y apenas menos de 1.000  sucursales electorales digitales; 1.100 digitadores con márgenes de error mínimos en las actas digitalizadas. Cifras que reflejan un modelo institucional estable, profesionalizado y capaz de absorber reformas de gran escala. 

Participación electoral: una señal de alerta 

En contraste con los buenos resultados operativos, la participación electoral alcanzó su  nivel más bajo desde el retorno de la democracia, con un magro 67,92% del padrón. Esta tendencia no parece atribuible al instrumento de votación, sino a un fenómeno más profundo: desde 2013, la participación en elecciones legislativas cayó casi 12 puntos porcentuales, pasando de 79,77% a 67,92%. 

Esta situación interpela a todos los actores del sistema democrático: partidos políticos,  organismos electorales, representantes institucionales, medios de comunicación,  universidades, organizaciones sociales y ciudadanía en general. El desafío común es  recuperar estímulos, pertenencia, cultura cívica y sentido de participación, para evitar una consolidación de la apatía electoral.

Conclusiones 

Aun considerando los desafíos señalados, los reportes, encuestas, informes y  devoluciones provenientes de las casi 139.000 autoridades de mesa, los 85.000 efectivos del comando general electoral, el personal de correo argentino, los visitantes  internacionales que se han acercado al país y los nacionales que han recorrido  establecimientos, podemos encontrar coincidencia en que las Elecciones Legislativas  2025 se desarrollaron con legitimidad, confianza y un desempeño satisfactorio. La  implementación de la BUP contó con: simulacros nacionales, ajustes de software,  materiales informativos accesibles, y múltiples canales de asistencia ciudadana  contribuyeron a minimizar riesgos.

Las Elecciones Legislativas 2025 constituyeron un hito institucional para la democracia  argentina. El país emprendió una transición hacia un nuevo instrumento de emisión del  voto sin afectar la seguridad, la confiabilidad ni la competencia democrática. El desafío  futuro será evaluar sus efectos en transparencia, comprensión ciudadana y participación, y continuar fortaleciendo la capacidad del Estado para administrar elecciones verificables, robustas y abiertas, acordes con los estándares más altos de integridad  electoral.