Las PASO y su suspensión para las elecciones 2025

Por Alejandra Lazzaro

En la década de los años ochenta América Latina recuperaba la democracia en cada uno de sus países. Argentina, cuyos comicios para cargos nacionales se habían celebrado el 30 de octubre de 1983, recobró el estado de derecho el 10 de diciembre del  mismo año con la asunción del presidente Raúl Alfonsín. Los partidos políticos retomaban sus funciones de legitimadores de las elecciones, de articuladores y agregadores de intereses, de intermediarios entre la sociedad y el Estado, promoviendo y encauzando la participación ciudadana y la representación. El sistema partidario se mostraba robusto y sólido. 

Transcurrida una etapa de “primavera democrática”, después de tan larga y cruenta dictadura, la ciudadanía mostraba una inclinación muy positiva hacia los partidos políticos, especialmente en términos de votos hacia las dos agrupaciones tradicionales, el Partido Justicialista –PJ- y la Uníón Cívica Radical –UCR- y hacia las instituciones. 

Sin embargo, los vaivenes económicos empiezan a tensar la situación social y con ello aparecen las primeras críticas hacia el accionar de las fuerzas políticas y sus representantes. Comienza a cuestionarse la cantidad de partidos que recibían fondos del estado, la poca transparencia en el manejo de los fondos y hasta los modos de selección de sus candidatos. 

Con la reforma de 1994 la Constitución Nacional adoptó un mecanismo de elección directa del presidente y vicepresidente y de los senadores nacionales que pasaron a ser tres, reconociendo un lugar para la minoría, mediante un sistema de “lista incompleta”. Por su parte, el ejecutivo cuando no obtuviera un porcentaje mayor al 45% de los votos positivos, o bien, el 40% con una diferencia en puntos superior del 10% respecto al competidor más próximo (Artículos 97 y 98, Constitución Nacional) se definiría a través de un ballotage. Desde su artículo 37 elevó a rango constitucional a los partidos definiéndolos como «instituciones fundamentales del sistema democrático” y obligando al Estado a financiar su funcionamiento pero al mismo tiempo dar cuenta sobre el origen y destino de sus fondos y patrimonio. 

La reforma constitucional abrió paso a una serie de intensos debates en torno a incorporar modificaciones que impactaran sobre el sistema político electoral. Por un lado, las organizaciones buscaban mayor representatividad, mediante herramientas que los acercaran más a la ciudadanía; por el otro, les preocupaba lograr un mayor grado de gobernabilidad. 

Ya en la década del noventa se configuraban dos hechos nada auspiciosos como lo eran la aparición de nuevas fuerzas políticas casi de manera constante y la ausencia de reglas claras hacia el interior de las estructuras partidarias. El sistema formal comenzó a sufrir el síndrome de la fragmentación. Se formaban coaliciones y/o alianzas electorales como “etiquetas” con el único fin de resultar eficaces para conseguir votos en las elecciones. 

Mientras el sistema partidario se degradaba, la justicia electoral argentina continuaba aplicando un principio directriz muy afianzado como era el “status libertatis” de los partidos a los casos judicializados. Si bien resultaba positivo el respeto a las instituciones políticas, mantenerse en todos los casos fuera de las disputas partidarias mostraba como contracara, una falta de control. Esa ausencia, permitía que las organizaciones continuaran actuando bajo el arbitrio de sus jefes políticos y en algunos casos al margen de sus propias reglas estatutarias. 

Sobre el particular, “si bien hay quienes no están de acuerdo con la injerencia del Estado en los procesos internos de los partidos, toda vez que puede violar el principio de autonomía organizativa (Freidenberg, 2003, 2007), la evidencia muestra que la participación del Estado a través de esos órganos en la defensa de los derechos de los militantes y en el cumplimiento de las normas estatutarias, ha favorecido el uso de estrategias de selección más competitivas, inclusivas y transparentes (Freidenberg y Došek, 2016b; Alarcón Olguín, 2009), han mejorado los niveles de democracia interna de las organizaciones (Freidenberg, 2009) y con ello ha mejorado la percepción pública hacia los partidos. Alanís Figueroa, 2016; Sobrado González, 2010) y en garantizar los derechos de los militantes en dichos procesos (Freidenberg, 2016)” (Fraidemberg: 2019).  

El escenario que se presentaba era elocuente, “el declive de las internas entre 1995-1999 sumado al aumento de la territorialización y fragmentación del sistema de partidos en 2001, dieron lugar a la consolidación de una competencia “parricida”, caracterizada por un tipo de comportamiento pragmático cuyo principal medio de acceso a la contienda consiste en buscar derrotar al “padre” de la industria electoral”. 

En efecto, tras la grave crisis política, económica e institucional de 2001, que provocó la renuncia del presidente De la Rua -Alianza- y el ascenso de 4 presidentes provisorios en 10 días terminó por desatar el estallido del sistema partidario.   

A modo de respuesta a la sociedad y en cumplimiento del acuerdo federal firmado por el presidente interino Eduardo Duhalde y la casi totalidad de los gobernadores provinciales, el Congreso sancionó en 2002 la ley n° 25.611 (EDLA, 2002-B-18) de elecciones internas abiertas. 

La ley reguló un nuevo sistema de selección de candidatos/as. Se pasó de un régimen de elecciones de internas cerradas, donde los partidos determinaban el día y las reglas bajo las cuales se desarrollaban y en las que sólo los afiliados podían participar, a una elección abierta donde afiliados e independientes, podían elegir la agrupación en la cual intervenir, Dicha elección estaba fijada para el mismo día para todos las agrupaciones. 

Aunque el novel régimen debía implementarse para los comicios generales de 2003, al haber sido suspendido se estrenó en las legislativas de 2005. El resultado no fue muy auspicioso, ya que por un lado, los partidos reacios a adoptar el nuevo mecanismo presentaron listas únicas con el fin de eludir su cumplimiento. Más del noventa por ciento del total de las agrupaciones utilizaron dicho artilugio. La ciudadanía por el otro, tampoco demostró interés, en tanto participó solamente un cinco por ciento del total de los inscriptos en el padrón. La suerte de las internas abiertas había quedado signada y en diciembre de 2006 la ley n° 26191 retrotrajo el tradicional sistema de internas cerradas.     

Entre 2008-2009 una serie de acontecimientos políticos adversos al gobierno determinaron que el poder ejecutivo decidiera adelantar cuatro meses el calendario electoral. En el mismo sentido, el titular del Partido Justicialista Néstor Kirchner, partido en el gobierno, ideó algunas modalidades como fueron las listas “colectoras” y las “testimoniales”. Las primeras se refieren a la lista de un partido que presenta candidatos/as para una categoría de cargos y le adhieren en la boleta, la lista de otro partido para otro puesto; las segundas se configuran cuando éstas son encabezadas y/o integradas en los primeros puestos por candidatos/as con mucha popularidad, pero sin intención de asumir sus cargos. El caso más paradigmático fue el de Daniel Scioli quien siendo Gobernador de la provincia de Buenos Aires, ocupó el primer lugar de la lista de diputados nacionales por el mismo distrito, renunciando en cuanto resultó electo. La misma situación se reveló con la popular actriz y cantante argentina Nacha Guevara quien ocupó uno de los primeros lugares en la lista del Frente para la Victoria quien también renunció antes de asumir. La presencia de los “candidatos/as testimoniales” y otros que se presentaban tenía como único objetivo traccionar votos a favor de las listas, aunque fuera a través de una maniobra engañosa contra los ciudadanos/as de buena voluntad. A pesar de que este proceder resultó avalado por la justicia electoral, fue, al decir por diferentes autores, de dudosa legitimidad. 

En diciembre de 2009 el Congreso de la Nación avanzó con un proyecto remitido por el poder ejecutivo, sancionando la “Ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral” (Ley 26.571). La nota sobresaliente fue la instauración de un sistema de elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias, en adelante PASO, adoptado para elegir a todos los precandidatos/as a los cargos nacionales (presidente, senadores/as, diputados/as y parlamentarios/as del Mercosur). 

Del mismo modo, se reformó el sistema de financiamiento partidario, pasando de uno mixto a uno donde el Estado le garantiza los fondos para su desenvolvimiento institucional, para las campañas –primarias y generales- y todos los espacios audiovisuales, prohibiéndose la contratación privada. 

Ordenar la oferta electoral, lograr mayor transparencia en los asuntos partidarios internos y regular de manera más equitativa la asignación de los recursos, fueron los tres ejes fundamentales de la reforma. 

El fin expresado fue el de promover una mejora en la calidad democrática dentro de las estructuras internas de los partidos, al otorgar mayores posibilidades a todos los/las militantes para competir por los cargos, evitando el dedo arbitrario de los jefes y caciques respetando también los derechos de las minorías. Tarea difícil, en tanto las elites partidarias no iban a ceder su poder, y lo que habían escrito con la mano lo borraron con el codo, como dice el dicho popular. En el mismo año, se dictaron una serie de decretos dirigidos a torcer el espíritu de la norma.   

En efecto, el decreto n° 443  de 2011 habilitó el uso de “listas de adhesión” (o colectoras) permitiendo que las alianzas que hubieran participado de forma separada en las elecciones primarias, compartieran una misma boleta en los comicios generales. Dicho mecanismo  lejos de cohesionar a los partidos, robusteció liderazgos individuales en tanto quienes adhirieron no compartieron una plataforma o programa político.  

La obligatoriedad de las PASO tanto para los partidos como para los ciudadanos/as para preseleccionar a los candidatos/as a presidente/a, diputados/as, senadores/as y parlamentarios/as del Mercosur,  supuestamente fue tomado del modelo norteamericano sin embargo por sus características, obligatorias y la extensión de los cargos electivos es un invento argentino. Al decir de Ribicoff Newman la “experiencia [norteamericana¨[ ha demostrado que son numerosas las primarias donde la realidad es poco más que la ratificación en las urnas de la opción de los líderes partidarios”.

Las elecciones PASO fueron utilizadas en cuatro elecciones presidenciales, 2011, 2015, 2019 y la más reciente en 2023. 

Las nuevas reglas electorales se estrenaron en 2011 donde “cobró notoriedad la campaña ‘un milagro por Altamira’ orientada a que el FIT (Frente de Izquierda y los Trabajadores) pudiera participar en la contienda presidencial toda vez que debía sortear el umbral del 1,5% establecido en las PASO para llegar a la elección general (De Luca-2025).

Recién en 2015 se formaron algunas coaliciones que usufructuaron el sistema a través de una verdadera competencia. La alianza “Cambiemos” llevó tres candidatos a presidente/a  Mauricio Macri por el PRO, Ernesto Sanz por la UCR y a Lilita Carrio por la Coalición Cívica. La coalición resultó ser la ganadora en la segunda vuelta (ballotage) con la formula Macri-Michetti. A nivel legislativo,  en promedio un 25% de las agrupaciones no pasaron a la elección general (Maria Page – 2019)

En 2023, la misma alianza “Juntos por el Cambio” llevó dos candidatos altamente competitivos a las PASO, como fueron Horacio Rodriguez Larreta y Patricia Bullrich. En dicha oportunidad la campaña centrado entre ellos, les restó fuerza para la elección general, la formula triunfante en las PASO Bullrich – Petri salió muy golpeada a la competencia. Las otras dos fuerzas más competitivas en la elección general, “La Libertad Avanza” llevó una lista única y “Unión por la Patria” si bien presentó dos listas no le hizo sombra, la asimetría entre ambas fue abismal.  

Muchos han sido los argumentos de los analistas a favor y en contra de esta herramienta, En contra, que vulneran las autonomías partidarias, que el umbral del 1,5% es proscriptivo, especialmente para los partidos más pequeños, el costo que insume la realización de esta elección, no sólo por las sumas que se le asignan a los partidos para las boletas y las campañas sino por la logística que su realización implica, que al incorporar una nueva elección al ya robusto calendario electoral que se configura cada dos años, provocan cansancio en la sociedad, las campañas se alargan pareciendo interminables, lo que produce hastío entre los electores/as y hasta un impacto negativo en la gobernabilidad. A favor, que permite a los/las militantes participar en listas alternativas a las oficialistas, que llevan ínsito el apoyo de la cúpula partidaria; que se realizan bajo el control de los jueces y no al arbitrio de normas estatutarias o sin reglas; que es un método de selección más igualitario, que alienta la participación de las minorías, entre otros. En síntesis sería un método más democrático y con algunas reglas más claras que podría contribuir al objetivo buscado. 

No obstante, hasta la actualidad las PASO no han demostrado efecto alguno sobre las estructuras partidarias internas como tampoco mejores resultados a quienes hayan pasado por esa competencia abierta, aun resultando ser la fórmula ganadora. Sin perjuicio de que el costo de las elecciones no puede ser analizado desde la perspectiva del gasto, las primarias no hanron los 3 días demostrado consecuencias que las tornan imprescindibles como son las generales para la expresión de la voluntad popular y para formar gobierno. Por lo que el aspecto del gasto en que incurre el estado para implementarlas no puede dejar de ser considerado, especialmente en un momento económico como el que atraviesa nuestro país, donde la sociedad está haciendo grandes esfuerzos para salir adelante.  

En ese sentido, con fecha 20 de febrero, el Congreso aprobó el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo suspendiendo las Elecciones Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias –PASO-. Tras un extenso debate el diputado Gabriel Bornoroni de La Libertad Avanza (LLA) expresó que “Con la suspensión [se estarían ahorrando 150 millones de dólares”. La suspensión prevista para las elecciones 2025 contaron también con el apoyo de parte de la Unión Cívica Radical, la Coalición Cívica y el Pro. Finalmente, el poder ejecutivo a través del decreto 171/2025 promulgó la ley.