Donde hubo techos, paredes quedan: un análisis de la segregación vertical y horizontal en los ejecutivos subnacionales de Argentina
Avances y deudas pendientes de la participación política de la mujer en relación con las estructuras del Estado y las políticas públicas y la incidencia de las condiciones de igualdad de género.
Por:
María Milagros Faggiani: Licenciada en Ciencia Política por la Universidad Católica de Córdoba. Se desempeña como consultora en Comunicación Política en Analítica 427. Sus temas de interés son la participación ciudadana, la perspectiva de género y la comunicación política.
Nayet Kademián: Licenciada en Ciencia Política por la Universidad Católica de Córdoba, interesada en el estudio de la transversalidad del género en políticas públicas. Se desempeña como consultora en gestión de proyectos para el sector público y organizaciones no gubernamentales.
Históricamente, se ha relegado a las mujeres de la política. En Argentina, hasta el momento sólo ha habido dos presidentes mujeres: Isabel Perón en 1973 y Cristina Fernández de Kirchner, quien ejerció desde 2007 a 2015. En los niveles subnacionales, la tendencia se mantiene, de los 24 distritos sólo 2 son gobernados por mujeres. Como mencionan Mercedes D’Alessandro, Emilia Cerra y Andrés Snitcofsky, “En la Argentina hubo más gobernadores llamados “Carlos” que gobernadoras mujeres. Ellas son tan solo 8 en toda la historia y la mitad llegó al poder después de 2012”[1].
En este artículo proponemos un análisis de los ejecutivos subnacionales argentinos. En un país con una fuerte agenda de género, y donde casi todas sus provincias tienen paridad de género en sus legislaturas, nos preguntamos cómo es el acceso a los ministerios en las 23 provincias argentinas y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Frente a ello, nos cuestionamos, en primer lugar, si existen -o no- techos de cristal en los gabinetes ¿es un espacio de poder que las mujeres logran alcanzar? En segundo lugar, analizamos si existen paredes de cristal ¿existe una segregación entre las mujeres que son ministras y los varones? ¿ocupan las mismas áreas?
En los últimos años, las demandas de los movimientos feministas y de mujeres comenzaron a calar más hondo en las estructuras políticas y del Estado. En este sentido, el año 2015 marcó un antes y un después: la reformulación de viejos problemas públicos, manifestaciones y acontecimientos tuvieron un punto de inflexión en la marcha del 3 de junio de ese año, que más adelante sería recordada como el “Ni Una Menos”. Ese día una multitud ocupó las calles para reclamar políticas públicas contra la violencia machista y los femicidios[2]. A partir de este momento, numerosos tópicos que atravesaban a las mujeres y disidencias cobraron mayor presencia en la agenda pública y política: la lucha contra la violencia de género, el derecho al aborto legal, el reconocimiento de las identidades no binarias y otros reclamos que hasta entonces solo formaban parte de una agenda minoritaria en términos sociales[3]. De esta manera, se alcanzaron numerosas conquistas, desde la tipificación en el Código Penal de la “violencia en el espacio público” (acoso callejero) hasta la interrupción legal del embarazo y la Ley Micaela, que establece la capacitación obligatoria en perspectiva de género para los tres poderes del Estado nacional.
Como era de esperarse, y de manera articulada a estas demandas, la participación política de las mujeres se amplió en términos cuantitativos -ya que más mujeres ahora militan y toman protagonismo- y cualitativos -porque quienes participan, pueden hacerlo en mejores condiciones que antes-. En esta materia, la Argentina presenta antecedentes que la ubican como pionera a nivel mundial. Fue primer país en sancionar, en el año 1991, la denominada “Ley de cupo femenino” del 30% para la asignación de cargos electivos a nivel nacional[4]; esta fue posteriormente reemplazada por la Ley 27.412 de “Paridad de género en ámbitos de representación política” en 2017; que establece que las listas de candidatos/as deben integrarse “ubicando de manera intercalada a mujeres y varones desde el/la primer/a candidato/a titular hasta el/la último/a candidato/a suplente”[5].
A nivel subnacional también se ha impulsado una serie de reformas orientadas a la incorporación de las mujeres en la política. De las 24 jurisdicciones argentinas, 21 cuentan con leyes de paridad en las legislaturas provinciales. Las tres restantes establecen cupos del 30%, aunque con algunas diferencias. Mientras que Tucumán y Corrientes tipifican que se trata de cupo femenino, Tierra del Fuego lo menciona como cupo por género[6].
Sin embargo, el acceso de las mujeres al poder sigue estando obstaculizado por una serie de barreras que les impiden alcanzar puestos de liderazgo. La mayoría de estas reformas han estado orientadas al Poder Legislativo, sin abarcar en la mayoría de los casos al Poder Ejecutivo. Sólo dos provincias establecen la paridad de género en los ejecutivos subnacionales: Entre Ríos y Santa Fe. Esto es llamativo ya que como explican Barnes, Ciocci y Lopreitte, estos cargos, en los países federales como Argentina, suelen ser a menudo más poderosos y codiciados que las posiciones legislativas nacionales pues otorgan acceso a recursos fiscales con un gran margen de acción[7].
En este marco, cobra relevancia analizar la composición de los poderes ejecutivos subnacionales. Nos preguntamos si en la actualidad, con la implementación de las leyes de paridad en las provincias argentinas y en un contexto de auge del movimiento feminista, se observa un consecuente incremento de mujeres en los espacios de poder no electivos como los gabinetes subnacionales. Para ello, observamos cómo están compuestos los equipos de gobiernos en cada una de las provincias argentinas y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (C.A.B.A). Tomamos en cuenta los cargos de más alto nivel luego de los/as gobernadores/as -o Jefe de gobierno en el caso de C.A.B.A.-. De esta manera, observamos el género de quienes encabezan los Ministerios en cada uno de estos distritos.
Con esto, en primer lugar, queremos conocer si existe en los ejecutivos subnacionales una segregación vertical, comúnmente conocida como techos de cristal. Esto hace referencia a la dificultad de las mujeres de acceder a los puestos directivos. En muchos casos se observa cómo, pese a la mayor participación de mujeres en política en las últimas décadas, no existe necesariamente un cambio en la distribución del poder por género en los principales puestos de liderazgo cuando no hay una reglamentación al respecto[8]. Las administraciones públicas reflejan, en muchos casos, la idiosincrasia y orientaciones de políticas de las distintas sociedades. En este sentido, las mujeres suelen estar concentradas en los estratos más bajos, disminuyendo a medida que analizamos niveles con mayor jerarquía dentro del organigrama[9].
Algunas teorías proponen que esto se debe a que las normas culturales imperantes definen la autoridad y el liderazgo como una cualidad masculina[10]. Es bastante probable que se asocie el liderazgo con habilidades como la dureza, competencia, ambición, racionalidad, agresividad, competitividad, mientras que la sumisión, afectividad, compasión, cariño o sensibilidad, rasgos estereotípicamente femeninos, quedan relegados[11]. En consecuencia, las mujeres tienen mayores obstáculos a la hora de insertarse en espacios de poder.
En segundo lugar, buscamos considerar no solamente la cantidad de mujeres que se desempeñan como ministras sino también en qué áreas lo hacen. En este sentido, evaluamos si, al igual que en las comisiones legislativas[12], las mujeres que logran acceder a los espacios de poder lo hacen solo o principalmente en carteras feminizadas que continúan reproduciendo una imagen estereotipada de ellas.
Existe vasta evidencia de cómo, en el sector privado, las mujeres se enfrentan a una segregación horizontal en el mercado laboral. Este fenómeno, también conocido como paredes de cristal, hace referencia a esos muros invisibles, que segmentan su desarrollo educativo y ocupacional concentrándolas en sectores menos dinámicos y peor remunerados de la economía[13]. Es decir, incluso después de alcanzar un puesto de liderazgo, las mujeres en la mayoría de los casos suelen supervisar a menos subordinados y tener menos responsabilidad financiera en comparación con sus pares varones[14]. Es así que las mujeres son vistas como “portadoras naturales de un capital humano que sólo las habilita a ser trabajadoras de segunda categoría, dando por supuesto que sus capacidades están orientadas a la reproducción y al cuidado de la vida”[15]. Son designadas de este modo, a puestos más jerárquicos, solo cuando se trata de tareas vinculadas al cuidado, gestión y mantenimiento del hogar, la familia y la fuerza de trabajo[16].
En la política se observa una dinámica similar: incluso las mujeres que logran romper con los techos de cristal y acceder a puestos de mayor jerarquía, en muchos casos lo hacen en carteras feminizadas. Como explica Virginia García Beaudoux[17], se trata de barreras que limitan el acceso a ciertas áreas, aun si llegan a la cima, las paredes impiden que mujeres lideren áreas como economía, obras públicas, defensa, ciencia y tecnología. Así, son relegadas en gran medida a los puestos menos poderosos, siendo asignadas a menudo a carteras de gabinete y comités parlamentarios definidos como “femeninos” y con menos prestigio[18].
En la misma línea la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) establece que, en América Latina “las mujeres son designadas para ocupar cargos ministeriales principalmente en el área social y cultural, mucho más que en los gabinetes políticos y económicos”[19]. Esto se encuentra vinculado a una creencia generalizada de que, si comparamos a las mujeres con los varones, las primeras presentan cualidades como la emocionalidad, afectividad, sensibilidad y comprensión que las llevan a preocuparse más por las necesidades de otras personas, y la armonía y cohesión hacia dentro de los grupos[20]. En este sentido, vemos cómo las mujeres que acceden a puestos de poder en la política, suelen concentrarse principalmente en espacios que siguen fortaleciendo el estereotipo de la mujer como responsable de las tareas reproductivas.
Muchos gabinetes y pocas mujeres
En relación a los techos de cristal en los gabinetes ejecutivos subnacionales argentinos, vemos cómo de la totalidad de 257 ministerios, el 72% tiene a su cabeza varones -186 ministros- mientras que sólo el 28% restante están encabezados por mujeres -71 ministras-. De esta manera observamos que, en la mayoría de los casos, a lo ancho y largo del país, las mujeres acceden en menor proporción que los varones a estos puestos de decisión. Es más, solamente 12 de los 24 distritos subnacionales del país tienen por lo menos un 30% de mujeres en sus gabinetes.
Únicamente son dos provincias en todo el país las que alcanzan la paridad con al menos un 50%. Una de ellas, Entre Ríos, que tiene legislada la paridad en el ejecutivo como en los demás poderes del Estado. La otra, Tierra del Fuego, un caso paradigmático al ser una de las pocas provincias argentinas donde no existe paridad en la legislatura (todavía mantienen el cupo del 30%) y, sin embargo, las mujeres están en el 56% de los cargos ministeriales. De este modo, vemos cómo tanto la voluntad política como la ley, son dos vías diferenciadas para garantizar la equidad de género en los ejecutivos subnacionales.
En contraposición, Corrientes, Salta, La Pampa y Tucumán son las provincias menos equitativas en términos de acceso a los cargos ministeriales. Ninguna de ellas alcanza el 15% de mujeres en sus ministerios (Gráfico 1). Se les podría sumar a ellas el Poder Ejecutivo Nacional, en el que sólo el 10% de las carteras están a cargo de mujeres. En los casos subnacionales que más se alejan de la paridad, vemos cómo sólo incluyen 1 ministra dentro de su gabinete. En Corrientes y Salta, además, las únicas mujeres de sus gabinetes están en carteras feminizadas, Educación y Desarrollo Social respectivamente.
Pese a la evidente existencia de segregaciones verticales en el acceso de las mujeres al poder, se destaca que estas son mucho menores a las que había unos años atrás. Si lo comparamos con los datos revelados por Mercedes D’Alessandro, Emilia Cerra y Andrés Snitcofsky en 2019, observamos que 13 provincias aumentaron la proporción de mujeres en sus gabinetes, mientras que sólo 8 la disminuyeron y 3 la mantuvieron. En promedio, la cantidad de mujeres en los gabinetes subnacionales argentinos aumentó un 7% (Gráfico 2).
Los cambios más grandes se produjeron en Tierra del Fuego, que como dijimos, ahora tiene un 56% de mujeres en su gabinete. En 2019, este porcentaje era de solamente un 10%, por lo que entre un período y el otro el aumento fue del 46%. También es notable el caso de la provincia de Buenos Aires, donde se pasó de un gabinete exclusivamente masculino en 2019 a uno con un 35% de mujeres en 2022. De la misma manera, en Chaco y San Juan, la cantidad de mujeres en los ejecutivos ha aumentado más de un 30%, pasando de 9 y 13% a un 43 y 44% respectivamente.
En contraposición, otras provincias tuvieron un retroceso en términos de equidad de género al interior de sus equipos ejecutivos. El mayor detrimento de la cantidad de ministras se dio en la provincia de San Luis, donde se pasó de un gabinete paritario, a uno que sólo tiene un 30% de mujeres. Con una diferencia similar, pero con mayor magnitud es el caso de Salta, donde en 2019 tan sólo había un 30% de ministras, que se redujo en un 19% hacia 2022. Los demás distritos en los que se disminuyó la cantidad de mujeres fueron Santa Cruz, Mendoza, La Pampa, Entre Ríos, Ciudad de Buenos Aires y Corrientes. Sin embargo, en los últimos dos, el cambio fue poco significativo (tan solo 1 y un 3%) y, en Entre Ríos, pese a la disminución, se conserva la paridad ya que previamente se contaba con una mayoría de mujeres.
Pocas mujeres, muchas áreas feminizadas
Ahora bien, actualmente, ¿en qué áreas se desempeñan principalmente las ministras? Cuando observamos si existe o no segregación horizontal en los ejecutivos subnacionales, nos encontramos con que el 44% de las mujeres se desempeñan en áreas que podemos considerar “feminizadas”: Educación, Desarrollo Social, Salud, Comunidad y Mujeres y géneros. Como mencionamos previamente, se trata de carteras que siguen reproduciendo el rol de las mujeres como responsables de las tareas de cuidados y asociadas al estereotipo femenino: sensibles, cálidas, amables, pacientes, emocionales, atentas por las infancias, etc.[21]
Para observarlo en datos locales, en febrero de 2021, se realizó una encuesta de opinión en el territorio argentino en la que se les preguntó a distintas personas si asignaban determinados atributos naturalmente a hombres o mujeres, o si eran indistintos entre ambos géneros. Si bien en la mayoría de los casos se respondió que los atributos eran indistintos, cuando se preguntó sobre la empatía, el 32% de los encuestados estableció que era un atributo propio de las mujeres, mientras solo un 4% lo atribuyó naturalmente a los hombres. También un 38% postuló que ser protector o protectora era una cualidad de las mujeres, frente a un 7% que la consideró de varones. Lo que es más, un 65% afirmó que la sensibilidad es un atributo femenino, un 32% que era indistinto y tan solo un 1,3% que era un rasgo propio del género masculino[22].
Vemos de este modo una correspondencia entre el estereotipo femenino y los cargos que les son asignados a las mujeres. No es casualidad, por ende, que del total de las ministras subnacionales, el 15% está a cargo de Educación, el 12% de Salud, el 10% de Desarrollo Social y el 7% de Mujeres, géneros y niñeces (Gráfico 3). Que estas sean las áreas más accesibles a las mujeres, corresponde con la construcción social de los roles de género y a una cultura desigual, que está institucionalizada también al interior del propio Estado.
Pese a no ser una cartera feminizada, Gobierno y Justicia, también está entre las que más mujeres logran ocupar. Un 8% de las ministras están a cargo de esta cartera. Sin embargo, cuando observamos la cantidad de mujeres y varones encabezando este ministerio encontramos que, mientras que existen 18 varones dirigiendo este tipo de cargos (el 75%), solamente 6 mujeres llegan a alcanzarlo (25%). De esta forma, si bien un porcentaje significativo de mujeres llega a áreas como Gobierno y Justicia, no es tanto cuando lo comparamos con la cantidad de varones en la misma posición.
En cambio, cuando evaluamos los porcentajes en las áreas feminizadas, vemos cómo la proporción de ministras mujeres aumentan: 32% en el caso de Desarrollo social, 38% en Salud, 58% en Educación y 100% en Mujeres, géneros y niñeces. En total, el 56% de los ministerios con carteras feminizadas están a cargo de mujeres, mientras que sólo el 44% están a cargo de varones. Se revierte de este modo la tendencia en comparación a los demás puestos del gabinete (Gráfico 4).
El área más masculinizada es la que está vinculada a Recursos Naturales Estratégicos (tales como agricultura, ganadería, pesca, hidrocarburos o minería). De los 9 ministerios subnacionales vinculados a ello, el 100% están ocupados por varones. Luego, áreas como Economía, Infraestructura y obras públicas, Coordinación, Seguridad y Justicia, Producción y Ciencia y tecnología, están en más del 75% de los casos, dirigidos por varones. De esta manera, por ejemplo, sólo el 1% de las ministras subnacionales están a cargo de Ciencia y tecnología, sólo el 3% de Economía y sólo el 4% de Infraestructura y obras públicas.
Reflexiones finales
El análisis de estos datos nos invita, por ende, a asumir una perspectiva de la transversalización de género en las políticas públicas. Esto significa, por un lado, reconocer que las construcciones culturales en torno a lo femenino y lo masculino están cristalizadas en las estructuras y las prácticas del propio Estado. Los estereotipos y las divisiones sexuales del trabajo se siguen reproduciendo al interior del organigrama estatal.
Pero además, es importante evaluar cómo las relaciones entre varones y mujeres con sus asimetrías se despliegan en un marco de reglas y procedimientos androcéntricos, donde los elementos simbólicos del mundo cultural femenino están subordinados y devaluados respecto de los masculinos[23]. De esta manera, es importante preguntarnos, por qué al interior del propio Estado, aquellas áreas feminizadas, vinculadas a las tareas del cuidado, siguen teniendo un papel secundario en la organización gubernamental.
En este contexto, se vuelve necesario no sólo consolidar acciones afirmativas, que detecten y corrijan los persistentes factores que ponen a las mujeres en desventaja frente a los hombres, sino también reconocer su enraizado cultural. Para ello, es fundamental incorporar una perspectiva que tenga en cuenta el papel primordial del Estado en la construcción de condiciones de igualdad entre varones y mujeres también en distribuciones de recursos y en el reconocimiento simbólico a cada una de las áreas. Es necesario recordar que las políticas públicas también están generizadas, lo que implica que los contenidos, los objetivos y las metodologías están imbuidos de concepciones sobre el valor relativo de atributos culturales masculinos y femeninos[24].
Referencias
[1] D´Alessandro, M., Cerra, E.,Snitcofsky, A. (28 de febrero de 2019). Más Carlos que gobernadoras. La desigualdad en las provincias argentinas. Ecofeminita. Recuperado el 3/02/2021 de https://ecofeminita.com/mascarlosquegobernadoras/
[2] Natalucci, A. L., & Rey, J. (2018). ¿ Una nueva oleada feminista? Agendas de género, repertorios de acción y colectivos de mujeres (Argentina, 2015-2018).
[3] Barros, M. M., & Martínez Prado, N. (2019). Populismo y Derechos Humanos en el devenir masivo de los feminismos argentinos.
[4] Ley Nº 24.012 (1991). Ley de Cupo Femenino. Promulgada el 29 de noviembre de 1991. Argentina.
[5] Ley N° 27.412 (2017). Paridad de Género en Ámbitos de Representación Política. Promulgada el 22 de noviembre de 2017. Argentina.
[6] Cámara Nacional Electoral (2022) Representación Política de las Mujeres. [online] Disponible en: <https://www.electoral.gob.ar/nuevo/paginas/datos/paridaddatos.php> [Consultado el 2 de febrero de 2022].
[7] Barnes, T. D., Ciocci, T., & Lopreite, D. (2019). Evaluación de la presencia de mujeres en gabinetes subnacionales de Argentina (1992-2016). Revista de ciencia política (Santiago), 39(1), 1-23.
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[10] Estevez-Abe, M. (2005). Gender bias in skills and social policies: The varieties of capitalism perspective on sex segregation. Social Politics: International Studies in Gender, State & Society, 12(2), 180-215.
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[17] García Beaudoux, V. I. (2017). Mujeres en carrera al poder: techos de cristal y suelos pegajosos. Comunicateo. Disponible en: https://communicatio.com.ar/mujeres-carrera-al-poder-techos-cristal-suelos-pegajosos-2/
[18] Oñate, P. (2014). The effectiveness of quotas: vertical and horizontal discrimination in Spain. Representation, 50(3), 351-364.
[19] Cepal (2011). “Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe. El Salto de la autonomía: de los márgenes al centro. Informe anual 2011”. (p. 35). Santiago de Chile: Cepal.
[20] Orlando D’Adamo, Virginia García-Beaudoux, Gladys Ferrari & Gabriel Slavinsky (2008) Mujeres candidatas: percepción pública del liderazgo femenino, Revista de Psicología Social: International Journal of Social Psychology, 23:1, 91-104, DOI: 10.1174/021347408783399534
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[22] Zuban Córdoba y Asociados (2021) Encuesta Nacional de Mujeres, febrero 2021. Córdoba, Argentina. Disponible en: https://zubancordoba.com/portfolio/informe-argentina-febrero-2021-parte-2/
[23] Gustá, A. L. R. (2008). Las políticas sensibles al género: variedades conceptuales y desafíos de intervención. Temas y debates: revista universitaria de ciencias sociales, (16), 109-130.
[24] Gustá, A. L. R. (2008). Las políticas sensibles al género: variedades conceptuales y desafíos de intervención. Temas y debates: revista universitaria de ciencias sociales, (16), 109-130.