La participación de los extranjeros en las elecciones es un derecho que debe tender a fortalecer las relaciones civiles y políticas entre ciudadanos sostenido no solamente en la legalidad de los actos comiciales sino también en la legitimidad que se asegura en la proporcionalidad de su representación.
Con el retorno de la democracia a partir de los años 80 en América Latina las instituciones en general y específicamente las electorales fueron adecuándose a este sistema de gobierno que fue imperante en casi toda la región. En la Argentina se restableció la democracia en 1983; en la provincia de Córdoba se redescubrieron instituciones electorales existentes, las mismas cumplían un rol muy débil y estaban distribuidas en diversos órganos, en el año 1997 se estructuró el organismo electoral bajo la jurisdicción del poder judicial como uno más de sus fueros. Después de realizar la elección provincial del 2007, se elaboraron una serie de reformas político-electorales dictándose un nuevo código electoral -ley provincial 9571-[1], donde se incorporan el sufragio de los extranjeros, y un nuevo régimen jurídico de partidos políticos –ley provincial 9572[2], que hasta el día de hoy se encuentran en vigencia. En este contexto, focalizaremos la participación formal electoral del residente extranjero, a nivel provincial y a nivel municipal de esta minoría en la ciudad de Rio Cuarto enclavada en la provincia de Córdoba, en la praxis de la última elección del 29 de noviembre de 2020, destacando el contexto de tiempos de shock covid-19.
Antecedentes y status de los residentes permanentes
Ante todo, debemos partir de la premisa de que la participación electoral en la organización de una sociedad es considerada como un derecho humano fundamental de la persona. Es un acto social, o sea un compartir, pero siempre asociado al poder político, en consecuencia, el ejercicio de la participación y transparencia en los procesos electorales que permitirán sumar esfuerzos y compartir responsabilidades entre el estado, la ciudadanía y los partidos políticos. Planteados estos interrogantes es pertinente destacar el voto del ciudadano extranjero en sus diferentes estadios, a nivel nacional no está incorporado, a nivel provincial en pocas provincias está incorporado el voto del extranjero permanente como en la provincia de Córdoba. Antes de entrar en el análisis de este capítulo, es pertinente hacer una mención a una situación de suma importancia, que es la controversia de la naturaleza del derecho a voto. En la mayoría de los países del mundo se considera que votar es un derecho, un compromiso cívico de la ciudadanía. Sin embargo, en otros, votar no es un derecho sino una obligación. Los argumentos a favor del voto obligatorio se centran en los potenciales beneficios que supone en términos de inclusión política. La realidad es que Argentina, Córdoba y la autonomía de Rio IV, como la gran mayoría de los sistemas políticos de nuestra región, han adoptado el derecho de sufragio como un derecho-deber de los ciudadanos. Entonces, para los extranjeros, esta prerrogativa se manifiesta claramente como un derecho y no como un deber. Tanto el código electoral Provincial, como el Municipal, enumeran de manera taxativa los requisitos que deben cumplir esta minoría para lograr el ejercicio del voto, tienen que contar con la residencia continua y permanente en la Argentina que se probará en función de la vigencia de la residencia permanente registrada en el documento de identidad. A nivel provincial, según el Código Electoral de la Provincia de Córdoba – Ley 9571 – el derecho del sufragio es “…un derecho-deber político individual, por el cual los ciudadanos que forman parte del cuerpo electoral, participan directamente en la designación de las autoridades electivas instituidas por la Constitución de la Provincia de Córdoba, a través de los partidos, alianzas o confederaciones políticas y en los institutos de democracia semidirecta, de conformidad con la legislación vigente.” En el mismo cuerpo legal y en la Constitución de la Provincia de Córdoba (Art. 30), se le reconoce dicho derecho a los extranjeros que cumplan las formalidades establecidas por ley. Este artículo expresa en su art. 30 que el derecho de sufragio es “…el derecho y el deber de participar en la vida política. El voto universal, igual, secreto y obligatorio para la elección de las autoridades es la base de la democracia y el único modo de expresión de la voluntad política del pueblo de la Provincia, salvo las excepciones previstas en esta Constitución. Este régimen electoral provincial debe asegurar la representación pluralista y la libertad plena del elector el día del comicio. Asimismo, en su art. 183 encomienda a las Municipalidades y Comunas, la obligación de asegurar el sistema representativo y republicano, con elección directa de sus autoridades, y el voto universal, igual y obligatorio, incluyendo también, de manera expresa, a los extranjeros. La norma citada, en su último párrafo, recepta, de manera abstracta, el derecho de sufragio de los extranjeros. A los fines de interpretar esto, es pertinente mencionar la diferencia existente entre las normas programáticas, en contrapartida de las normas operativas. Las primeras necesitan, para su real ejercicio, de la existencia de otra ley o cuerpo legal posterior que las reglamente, haciendo posible su operatividad. En cambio, las segundas, son aplicables desde el momento de su dictado. una proporción más alta de ciudadanos cuando mayor es el grado de madurez cívica de la sociedad y en la medida en que la oferta electoral de partidos y candidatos resulta suficientemente movilizadora. Frente a una situación como esta es prudente encontrar soluciones a los problemas planteados, y es allí donde deben intervenir las instituciones democráticas para lograr la inclusión en la vida política de estos sujetos que ya integran nuestra vida social de manera permanente.
Participación de electores extranjeros a nivel municipal
Como antecedente para los municipios en referencia al voto del extranjero tenemos, la ley Orgánica Municipal (Ley Provincial N° 8.102)[3], en su art. 129 inc. 2), contempla el voto del ciudadano extranjero y se requiere ser, mayor de 18 años, tener 2 años de residencia inmediata en el Municipio a tiempo de su inscripción y comprobar además, alguna de las siguientes calidades: a) Estar casado con ciudadano argentino; b) Ser padre o madre de hijo argentino; c) Ejercer actividad lícita; d) Ser contribuyente por pago de tributos. Para ejercer este derecho, deberán estar inscriptos en el padrón cívico municipal de extranjeros que confeccionará la Junta Electoral Municipal para cada elección.
Con este antecedente normativo el gobierno Municipal de la Ciudad de Rio IV, dicta su Carta Orgánica en el año 1996[4], señalando en su art. 185 inc. 2), los mismos requisitos de la ley mencionada. En este contexto el 29 de noviembre de 2020 se realizaron las elecciones municipales de Rio IV, que fueron pospuestas por la pandemia de covid-19, en dos ocasiones, el 29 de marzo y el 27 de septiembre, para esto se cumplió con un estricto protocolo pre-electoral, electoral y post-electoral, para los tres circuitos electorales (165-186-188) de Rio IV, en acuerdo con los actores electorales especialmente las 8 fuerzas políticas con el fin de disminuir la circulación de ciudadanos y la aglomeración en los centros de votación de 32 se elevó a 49 centros o sea se incrementó de 380 a 463 mesas, incluida la de extranjeros y se redujo la cantidad de electores por mesa de 350 a 288, contando con un padrón de 136.000 electores. Otra tarea que se realizó ante el covid-19 fue que se geo codificó el padrón electoral y se redistribuyó a los votantes según su domicilio dentro de las 5 cuadras y el escrutinio provisional fue realizado por el correo argentino. En referencia a nuestro foco de observación, el voto extranjero en esta elección, la junta electoral municipal convocó a extranjeros para sumarse al padrón electoral, hasta el 28 de febrero de 2020 en observancia de la resolución 3/2019 de la junta y art. 185 inc.2) de la carta municipal. Se empadronaron 331 extranjeros que sufragaron en un solo centro de votación, correspondiendo un 49% a la comunidad boliviana, un 17% a la comunidad peruana, un 15% a la comunidad paraguaya y el resto de otros países. O sea, participaron en empadronarse un 0.25% del total del padrón, en comparación en la última elección de toda la provincia de Córdoba de 2019, se empadronaron 600 extranjeros inscriptos para votar, con mayor cantidad de inscriptos tenemos: 240 correspondían a la comunidad boliviana, 98 peruana, 50 paraguaya, entre otros. O sea, participaron en empadronarse un 0.023% del total del padrón. Este porcentaje marca la verdadera insignificancia que representa esta minoría, cuando tiene que participar a nivel provincial, siendo una mejor participación electoral a nivel municipal como en nuestro caso de la elección de Rio IV.
Significado y nuevas configuraciones participativas electorales del ciudadano extranjero.
Estos guarismos marcan la verdadera insignificancia que representa esta minoría en relación al abultado número de electores a nivel provincial y como destacamos a nivel municipal el porcentaje mejora. Es destacable lo alarmante de esta estadística en comparación con los números arrojados por el Censo poblacional realizado por el INDEC en la República Argentina en el año 2010. Según este organismo, en la ciudad de Córdoba Capital, residían 31.870 personas nacidas en el extranjero, siendo 7.234 ciudadanos bolivianos, 1.636 paraguayos, y 11.476 peruanos. Esto significa, que, del total de los extranjeros residentes en la ciudad, solo el 0,47% se encuentra registrado para votar. Se evidencia el desinterés existente dentro de la minoría frente a la participación en la vida política del lugar en el que residen, situación que encuentra su origen en la falta de mecanismos de participación electoral formal. En las democracias arraigadas, el voto es un derecho que va a ejercer una proporción más alta de ciudadanos cuando mayor es el grado de madurez cívica de la sociedad y en la medida en que la oferta electoral de partidos y candidatos resulta suficientemente movilizadora. Frente a una situación como esta es prudente encontrar soluciones a los problemas planteados, y es allí donde deben intervenir las instituciones democráticas con sus respectivos actores políticos como los partidos políticos, para lograr la inclusión en la vida política de estos sujetos que ya integran nuestra vida social de manera permanente ya que en lo territorial-local, o sea en las autonomías municipales están más cerca las instituciones participativas. Su origen se encuentra en un proceso que encuentra un punto relevante en la República Francesa de 1789, el principio de legitimidad democrático-electivo va estableciéndose como regla universal de la mano con la consagración de los derechos humanos, primero a nivel nacional y luego a nivel internacional. Así, en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, en su artículo 6º proclama que “La ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen el derecho de participar personalmente o por medio de sus representantes en su formación”[5]. En este nivel internacional, la incorporación de los derechos políticos se cristaliza cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó y proclamó el año 1948 la Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo 21 “el derecho a participar en el gobierno, directamente o a través de representantes libremente escogidos”. En este sentido tenemos como antecedente en la región la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre de 1948[6], que dispone en su artículo XX “Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres” y artículo XXI “Toda persona tiene el deber de votar en las elecciones populares del país de que sea nacional, cuando esté legalmente capacitado para ello”. Contemporáneamente, normas similares han sido incorporadas en el artículo 25° inciso a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y en el artículo 23° inciso a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos del año 1969[7]. Estos derechos políticos se encuentran incorporados en nuestro ordenamiento jurídico a nivel nacional; con jerarquía constitucional en su artículo 75, inc. 22 y artículo 37 correspondiente al Capítulo de los Derechos Políticos[8]. Y en la Constitución de la provincia de Córdoba en su artículo 30 correspondiente al Capítulo Tercero. Derechos Políticos. El Sufragio[9], consecuentemente esta protección de derechos se encuentra en el Código Electoral Provincial –Ley Provincial Nº 9571 modificada por la Ley Nº 9838[10]. En este contexto resulta el principio de soberanía del pueblo y su correlato, el derecho a la participación política como dos caras de una misma moneda que se han visto reforzadas por mecanismos de democracia directa incorporadas a nuestro ordenamiento constitucional como el referéndum, la iniciativa popular, la remoción o revocatoria de autoridades y la demanda de rendición de cuentas; ampliándose así la eficacia del derecho humano a participar en la vida política territorial.
Con estos guarismos electorales, el colectivo de ciudadanos extranjeros, hoy en día no tiene protagonismo. Ante esta perspectiva, se debe tener mayor apertura hacia las opiniones y sugerencias de los diversos actores sociales y electorales no solo a nivel municipal sino también provincial, para evidenciar una mayor coordinación con las diferentes instituciones estatales y de la sociedad civil. Sin embargo, éstas aún son muy limitadas. Es fundamental, involucrase desde el momento del análisis, diseño, ejecución y evaluación de los planes y tendría mayor posibilidad de éxito para tener una retroalimentación que sería concomitante antes, durante y después de cada proceso electoral. Como señalara Nohlen Dieter, “…participar en las nuevas instituciones será el cemento de la sociedad, por eso es necesario elaborar diseños institucionales que serán plasmados a través de reformas institucionales con incidencia en el desarrollo de la cultura política-electoral democrática.” [11]
El actor protagónico en este caso son los partidos políticos que según, Daniel Zovatto hoy: “En nuestros días resulta imposible hablar de democracia sin referirnos a los partidos políticos, pues éstos se han constituido en los principales articuladores y aglutinadores de los intereses de la sociedad. Desempeñan un papel fundamental en la función de la representación, la agregación y la canalización de los intereses de la ciudadanía”.[12] La mejor constitución no da ninguna garantía si no le damos vida a sus instituciones a través de la participación para ocuparse más de los contenidos de la política. Por otro lado, hay “crisis de credibilidad” lo que significa que la gente desconfía, sospecha, no cree en sus autoridades ni en sus instituciones. Ante esto aparecen nuevas fuerzas políticas más que todo a nivel local vecinal para poder trabajar con los vecinos. También cabe la observancia para este colectivo minoritario que tienen este derecho y lo tienen que hacer positivo como un deber a través del comportamiento como ciudadano extranjero activo, diseñando procesos electorales e incentivando la concurrencia a las urnas, pues como dice el politólogo Dieter Nohlen “los procesos electorales orientan las actitudes y los resultados electorales”[13], ya que sería una necesidad el generar más participación y disminuir el abstencionismo electoral. Entonces, la participación de los extranjeros en la ciudad de Rio IV para esta elección fue buena, llegando a un 0,25% del padrón, frente a la negativa participación en la provincia con un 0,023% del padrón. Esta participación negativa atenta contra la naturaleza de este derecho humano y deja un mal precedente para otras iniciativas de participación y tiende a recortar las relaciones civiles-políticas entre los ciudadanos; desencadenando en una legalidad estructural establecida pero carente de legitimidad. Esta minoría, en su desenvolvimiento socio-político debe sentirse parte de esta sociedad no solo ver su pasado, que puede ser glorioso o no, sino también con la historia que se va construyendo en estos momentos en sus territorios, facilitando la construcción de su ciudadanía.
[1] Código Electoral de la provincia de Córdoba. Ley Provincial 9571 y mod., Sanción: 04/12/2008; Promulgación: 29/12/2008; Publicación: 29/12/2008
[2] Régimen Jurídico de Partidos Políticos. Sanción: 04/12/08. Promulgada por Decreto N° 1905/08: 16/12/08 y publicada en el Boletín Oficial de la Provincia el 29/12/08. Actualización conforme a las Leyes N° 9838 y 9839.
[3]Sancionada: 05/11/1991. Promulgada: 12/11/1991. Publicada: 15/11/1991. Modificada por Leyes: 8128, 8232, 8233, 8442, 8753 y 8864. Art. 186 reglamentado por: Decreto 1.621/96.
[4] Con la reforma introducida por enmienda mediante la Ordenanza Nº 1202/99 del 4 de octubre de 1999 y ratificado mediante referéndum realizado el 28 de noviembre de 1999.
[5] La declaración de los derechos de Hombre y del Ciudadano, se dictó el año 1789. Ha inspirado un gran número de textos similares en Europa y América Latina, la tradición heredada de la Revolución francesa.
[6] Adoptada en la IX Conferencia Internacional Americana. Abril 1948
[7] Convención Americana sobre Derechos Humanos; suscripta en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, en la Conferencia especializada Interamericana sobre Derechos humanos, habiendo entrado en vigor el 18 de julio de 1978.
[8] Constitución Nacional Argentina. Año 1994.
[9] Constitución Provincia de Córdoba. Año 1987 y Ref.
[10] Código Electoral de la provincia de Córdoba. Ley Provincial 9571 y mod., Sanción: 04/12/2008; Promulgación: 29/12/2008; Publicación: 29/12/2008
[11] Nohlen Dieter. Ciencia Política: Teoría Institucional y Relevancia del Contexto Ed. Centro Editor de la Universidad del Rosario, Colombia. Julio 2007
[12] Zovatto, D. (2006). “Regulación de los partidos políticos en América. Latina”. Diálogo Político, año XXIII, Nº 4, año 2006, pp. 11 a 39. Buenos Aires: Konrad-Adenauer-Stiftung. Zovatto, D. (2007). “Balance electoral. Latinoamericano (noviembre 2005-diciembre 2006). Revista SAAP, volumen 3, Nº 1, agosto de 2007.
[13] Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México, 1995.
