Imbuido en un clima de alta tensión y conflictividad el escenario latinoamericano ve amenazada la institucionalidad democrática según diversas variantes. El lugar de la observación electoral como práctica que contribuya a generar credibilidad en el sistema.
No quedan dudas de la creciente fortaleza de las elecciones en Chile, tanto por su organización, a cargo del Servicio Electoral de Chile (SERVEL), como por los esfuerzos permanentes de mejoras, la actuación de las partes involucradas (institucionales y no institucionales) y el reconocimiento de sus resultados por parte de la gran mayoría de los actores que conforman el sistema político nacional; para su constatación, basta revisar índices como el Index of Democracy de The Economist (2021)[1] (1), Freedom in the World de Freedom House (2020)[2] y el reporte de The Electoral Integrity Project 2019[3], por citar solo algunos.
Frente a tal solvencia, no pocos considerarán irrelevante la inclusión de la observación electoral, nacional e internacional, como un posible tema de reforma en el marco jurídico electoral chileno. La propuesta de este artículo es precisamente reflexionar sobre si, dadas las actuales condiciones político-sociales en Chile, la existencia formal de esta figura pudiera constituir, no solo una oportunidad sino incluso una necesidad en el marco de la celebración de venideros procesos electorales.
Sin embargo, antes de entrar en materia, se considera pertinente explorar, aunque sea de forma sucinta, qué se entiende por observación electoral y su significado en América Latina.
Boneo, Carrillo y Valverde, en el “Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina” (2007)[4], conciben la observación electoral como: “la recolección sistemática de información sobre un proceso electoral, con el propósito específico de llegar a una opinión fundamentada sobre la adecuación de ese proceso, a partir de datos recogidos por personas u organizaciones especializadas, que no están inherentemente autorizadas a intervenir en el mismo.” (Boneo, Carrillo y Valverde, 2007: 1073)
Tal conceptualización, no obstante, ha sido fuertemente debatida. Cuéllar y Thompson en “Cuadernos de CAPEL 53” (2008)[5], han destacado que una definición de esta naturaleza debería incluir tanto la adecuación de los comicios al marco legal interno y a los principios y estándares internacionales sobre elecciones auténtica, así como la noción de ejercicio presencial. (Varios autores, 2008:18)
La Organización de Estados Americanos (OEA), por su parte, en el “Manual para las Misiones de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos” (2006)[6], ha indicado que la observación electoral internacional debe hacerse de “forma directa, completa y exacta”… “El objeto de la observación es el proceso” (OEA, 2006: 10). El ente regional, se entiende, adopta una posición global del seguimiento, asumiendo el proceso electoral como un todo.
Galván, en “La Observación Electoral: Apuntes para su discusión conceptual en América Latina” (2015)[7], suma otros elementos para la observación electoral en América Latina, referidos al ámbito geográfico amplio, ejercicio voluntario de los ciudadanos en el ejercicio de sus funciones y el manejo de información pública.
La observación electoral se puede clasificar de múltiples formas, siendo las categorías más comunes: A) Según su tipo: internacional o nacional; B) Ámbito de acción: en elecciones nacionales y/o subnacionales y; C) Duración: corto, mediano o largo plazo[8]. En la región no solo existen la observación electoral internacional y la observación electoral nacional o doméstica, sino que es posible encontrar una observación también técnica (ciudadana y/o internacional) que, o no cuenta con la debida acreditación para ejercer la observación electoral y/o, se limita a actividades electorales puntuales y/o, solo pretende cumplir con funciones de cooperación institucional. De igual forma, existe la observación partidaria (nacional e internacional) y el acompañamiento electoral (o similares[9]) utilizado en Venezuela y Nicaragua, el cual se considera como una veeduría con marcado sesgo y déficit técnico.
Es notoria la enorme significación que tiene observación electoral en los países de la región, cuyo auge se ubica a partir de los años ochenta y en la que experiencias como Nicaragua (1990), Perú (2000) y más recientemente, Bolivia (2019), han demostrado el impacto que tienen este tipo de monitoreo no solo en el desarrollo del evento comicial sino en la misma estabilidad del sistema político nacional.
En efecto, Thompson[10], del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), ha expuesto que: “en el continente americano, más que en ninguna otra parte del mundo, la observación electoral ha tenido más desarrollo y encuentra una base más firme en instrumentos fundamentales de derechos humanos y de defensa conjunta de la democracia.” (Thompson, s.f: 37)
Pero ese desarrollo no ha sido lineal. La evolución de la observación electoral en América Latina ha pasado por diferentes estadios, también llamados generaciones. Boneo, Carrillo y Valverde[11], identifican una primera generación de la observación electoral en Latinoamérica, asociada con los procesos de transición de regímenes autoritarios a democráticos; la observación electoral en ese entonces se centraba en “promover elecciones libres, transparentes, limpias y periódicas”. La segunda generación, por su parte, se ha empezado a presentar en la medida en que los temas de preocupación de la primera generación han quedado razonablemente resueltos o bien los actores políticos plantean nuevas necesidades y requerimientos. La observación parte de una hipótesis de trabajo que demanda una determinada calidad de la elección.”; “La observación de la segunda generación ya no se plantea la legitimidad de la elección, sino la calidad de la legitimidad”. (Boneo, Carrillo y Valverde, 2007: 1098)
A diferencia de la periodización anterior, la OEA, en su libro “OEA: 50 años observando elecciones en las Américas” (2012)[12] define tres generaciones de observación electoral en la región, a saber: 1) Presencia, 2) Transición y 3) Calidad de los procesos electorales.
Independientemente de los diferentes enfoques en las generaciones de la observación electoral, es clara la evolución de ésta y la relevancia que posee hoy por hoy. En la actualidad, más de 2/3 (68 %) de los países de la región tienen algún tipo de observación electoral (internacional y/o nacional) y adicionalmente, el 16% que no posee dicha figura, contempla otros tipos de monitoreos técnicos en elecciones o consultas, ya sean de ciudadanos, de cooperación institucional o, de organismos especializados.
Los intentos de definición, evolución y clasificaciones por sí solos no son suficientes para entender la importancia de la observación electoral en América Latina, por lo que resulta necesario considerar también los objetivos que persigue. El Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH)[13] ha señalado que la observación electoral puede tener diferentes objetivos, todos los cuales estarían vinculados de alguna forma a contribuir a la legitimidad y credibilidad de las elecciones, proponiendo tres posibles niveles, no necesariamente excluyentes entre sí: macro, que implica la evaluación del comicio; medio, destinado a determinar y encauzar la irregularidades que afecten la autenticidad de la elección; y micro, focalizado en las áreas sujetas de posibles mejoras a través de cambios o reformas electorales. Dependiendo del énfasis de alguno de estos niveles se marca la orientación, parámetro e instrumentos.
Galván[14], en un esfuerzo de sistematización de diversos objetivos de la observación electoral, clasifica los objetivos de la observación electoral en políticos y técnicos. Como objetivos políticos incluye el control de adecuación a las normas del proceso electoral, brindar legitimidad al proceso electoral y evitar situaciones de violencia y, como objetivo técnico el analizar el proceso de implementación de tecnologías electorales (Galván, 2015: 30)
Por su parte, Global Network of Domestic Election Monitors (GNDEM), red mundial de organizaciones de observación electoral nacional, establece como objetivos de la observación electoral doméstica o nacional no partidaria: “salvaguardar la integridad electoral, ayudar a crear la responsabilidad gubernamental y política, mitigar la posibilidad de violencia política y promover el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos” [15].
No son pocas las críticas a la observación electoral en América Latina. El Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica (CELAG), en su informe ¿Quién cuenta los votos en América Latina? (s.f)[16] afirma que la misiones de observación electoral de la Organización de Estados Americanos (OEA) no han sido garantía de estabilidad o credibilidad de las elecciones en donde han participado y sus informes tienen sesgos, los cuales inclusive, a juicio de esta organización, han alterado los resultados electorales, citando los casos de Honduras 2018, donde se avaló el resultado pese a las denuncias de fraude y Bolivia 2019, en la que se exigió que su observación externa fuera vinculante.
El CELAG agrega que países democráticos como Argentina y Uruguay no han necesitado certificación externa ni apoyo a pesar de que en el caso de Uruguay los resultados de la elección presidencial 2019 fueron muy reñidos y en cuanto a Argentina, se generaron fuertes controversias que fueron resueltas sin necesidad de la figura de la observación.
En un mirada aún más cuestionadora, Venezuela utilizó como argumento para adoptar el acompañamiento electoral internacional a partir de 2007, una concepción de la observación electoral internacional caracterizada por ser una visión norte-sur, eurocéntrica y etnocéntrica, “marcada por una fuerte concepción asimétrica de tutelaje y legitimación con base en los valores propios de quien observa”[17].
Recientemente, el 24 de marzo de 2021, los Presidentes de Bolivia, Luis Arce y México, Andrés López Obrador, produjeron una declaración conjunta[18] que solicitaba, en claro cuestionamiento al papel desempeñado por la OEA en la observación electoral:
” …el carácter exclusivamente técnico, objetivo e imparcial de las Misiones de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos (OEA), las cuales deben ceñirse a los principios de no intervención, el respeto a la autodeterminación, el diálogo, la negociación, la búsqueda de consensos y la solución pacífica de controversias, considerando prioritaria la construcción de un multilateralismo que favorezca el bienestar de las personas y la dignidad de los pueblos “.
Entonces… ¿Necesita Chile consagrar la observación electoral en su ordenamiento jurídico?
Chile enfrentó en 2019, una difícil situación de inestabilidad política, signada por una fuerte crispación y protesta ciudadana, así como la búsqueda imperativa de una válvula de escape a través de un mecanismo que permitiese la elaboración de un nuevo marco constitucional, el cual fue concretado el año siguiente con la aprobación de la Convención Constitucional.[19]
Si bien en el país austral existe, de acuerdo con lo señalado en el Informe Chile 2020 de la Corporación Latinobarómetro[20], un significativo apoyo al concepto valórico de democracia, el cual inclusive aumentó después de los hechos citados de 2019, en simultáneo se han incrementado los niveles de insatisfacción con su ejercicio en la práctica, lo cual incluye la percepción sobre los poderes ejecutivo y legislativo y los partidos políticos.
De hecho, en los actuales momentos, primer trimestre de 2021, pese a existir un clima de aparente estabilidad, la pugnacidad política y sensibilidad social ante ciertos temas, tales como las medidas adoptadas con respecto a las Administradoras de Fondos de Pensión (AFP) o para tratar de enfrentar los efectos del COVID 19, permiten inferir que el sistema societal está lejos de una situación de verdadera paz social. Las raíces de tal vulnerabilidad podrían estar detrás del contexto antes mencionado.
Chile se prepara para celebrar unas elecciones históricas en una doble fecha, 15 y 16 de mayo, decisión sin precedente en el país y cuyo objeto es evitar la propagación de la pandemia, flagelo que ha obligado a postergar varias veces el proceso electoral subnacional desde el año pasado. En estos comicios no solo se elegirán instancias locales, alcaldes y concejales, sino que también se escogerán Gobernadores Regionales, figura incorporada en 2017 a ser electos por primera vez en 2021[21] y Convencionales Constituyente, quienes tendrá la responsabilidad de elaborar un proyecto de una nueva Constitución chilena[22].
Y como si el escenario electoral no fuese lo suficientemente complejo, quedan todavía elecciones para este año; según el cronograma del SERVEL se contempla una eventual segunda vuelta para Gobernadores Regionales, en caso de no alcanzarse la mayoría del 40%; así como unas posibles primarias para las candidaturas de Presidente de la República, Senadores y Diputados al Congreso; las elecciones de Presidente de la República, Senadores y Diputados al Congreso y Consejeros Regionales y una posible segunda vuelta en el caso de que ningún candidato a la Presidencia de la República obtenga la mayoría absoluta de los votos[23].
La insatisfacción creciente por la democracia, la polarización política y social, los conflictos no resueltos tras las protestas de 2019, la visible fragmentación de la oferta electoral para la elección presidencial y las bajas cifras de participación electoral en comicios anteriores, entre otros, son potenciales amenazas a la legitimidad y confiabilidad de los venideros procesos electorales. La observación electoral, nacional e internacional, en virtud de su significado, evolución, fortaleza y papel desempeñado en la historia reciente de América Latina, podría ser un factor reductor de tensiones sociales y generador de una mayor credibilidad en la institución del voto.
Pero, además, la observación electoral podría cumplir objetivos técnicos en Chile. Dentro de los temas que potencialmente podrían ser abordados como materia de reforma electoral y que la observación electoral serviría como un medio para propiciar o incluso agilizar su discusión, gracias a su evaluación técnica y experiencia comparada, destacan:
A) Fortalecimiento de la administración electoral. Pese a los avances del SERVEL en cuanto a sus competencias, aún es necesario seguir abonando este terreno. Por ejemplo, debe ser un tema de reflexión que las decisiones de postergar por razones de pandemia las elecciones 2020 y 2021, hayan sido efectuadas por los Poderes Ejecutivo y Legislativo[24], cuando el dominio técnico sobre elecciones y COVID 19 lo posee el órgano electoral y en tal sentido, una decisión de tal naturaleza debería ser facultad de dicho ente.
B) Sistema Electoral. Una posible materia de reforma electoral es la unificación de los sistemas electorales de los cargos ejecutivos subnacionales. Tal como se expresó en la Revista#2 de Demo Amlat (2019)[25], de acuerdo a la legislación vigente, los Gobernadores Regionales y Alcaldes deben ser electos simultáneamente, contando con sistemas electorales distintos, el primero, mayoría superior al 40% y el segundo, mayoría simple. Una unificación utilizando el sistema electoral de los Gobernadores Regionales, “además de permitir una mayor legitimidad, es lo suficientemente flexible como para disminuir las posibilidades de efectuar una segunda vuelta, reduciendo los costos asociados y evitando un potencial agotamiento por parte del elector en procesos que generalmente son de menor interés”. (Castellanos, 2019: 23).
C) Reelección. La reelección en Chile constituye uno de los principales retos en la integridad principalmente de las elecciones de Alcaldes, y quizás, a futuro, por ser también un cargo ejecutivo, de las de Gobernadores Regionales, en la medida que dificulta la equidad y transparencia de los comicios así como la debida alternabilidad de los gobiernos. Si bien después de la reforma de 2020, Ley 21.238, se produjeron limitaciones al número de mandatos para los Senadores (un solo período) y Diputados al Congreso, Consejeros Regionales, Alcaldes y Concejales (un máximo de dos períodos adicionales), manteniéndose la de un solo periodo sucesivo para los Gobernadores Regionales; es en el caso de los Alcaldes donde se han documentado importantes inequidades entre la reelección, la campaña y el financiamiento electoral (González y Cox, 2016 a; González y Cox, 2016b; Engel, Jaramaqueda, Campo y Vergara, 2018; Consejo asesor presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y la corrupción, 2015)[26].
D) Financiamiento electoral. Evaluar el financiamiento en las campañas electorales es otra de las grandes materias susceptibles de reforma, dadas las grandes asimetrías observadas en casos recientes como el de la elección de los convencionales constituyentes[27] y más antiguamente, en las elecciones de Alcaldes, autoridades que poseen grandes recursos gracias al ejercicio del cargo, a la par de los limitados mecanismos de control en las municipalidades. (Castellanos 2019: 24)[28]
E) Género. Chile en 2015 hizo significativos cambios en su legislación electoral, incorporando un conjunto de dispositivos relacionados con discriminación positiva para la mujer para las elecciones del Senado y la Cámara de Diputados al Congreso hasta el año 2029, entre los cuales se incluían: cuotas de género (máximo un 60% para cualquiera de los dos géneros, independientemente del tipo de nominación), incentivos a los partidos políticos para postular mujeres, otorgándoles 500 UF por cada candidata a diputada o senadora electa, y a las candidatas un reembolso adicional de sus gastos electorales de 0,0100 UF por cada voto obtenidos[29].
Tales dispositivos, si bien mejoraron comparativamente los escaños representados por mujeres en el Congreso chileno, 22,6% en la Cámara Baja y 23,3% en el Senado, lo cual constituye, con respecto a elecciones previas un incremento cercano al 7%, muy superior al crecimiento promedio de 1,6% en cada elección parlamentaria chilena desde 1989[30], no se acercan a la cuota mínima (40%), ni siquiera a los promedios de la región (32,4%) o del mundo (25,5%), actualmente[31].
Y, además, estos mecanismos no abarcan las elecciones subnacionales[32]. A pesar de que hubo esfuerzos el año pasado para aprobarlos, el proyecto de ley quedó en la última fase del segundo trámite constitucional[33].
F) A estos retos de reforma electoral se podrían sumar los desafíos en la región de los cuales resulta de obligatoria mención la limitación de las redes sociales con énfasis en la generación de noticias falsas o manipuladoras.
Por todo lo antes señalado, se sostiene que la consagración formal de la observación electoral internacional y nacional en Chile, podría convertirse en una ventana de oportunidad que fortaleciera, aún más, sus procesos electorales y contribuyera a la generación de un clima de paz, en un contexto que se percibe hoy como especialmente sensible.
Referencias
[1]https://pages.eiu.com/rs/753-RIQ-438/images/democracy-index-2020.pdf?mkt_tok=eyJpIjoiWmpnM1pEUXhPRFZqWVdJNCIsInQiOiJtSnVmd2RqRUhhZllNT09LUjZ6NVpoeVcwNXJvQmE4VndZVkhNajJKM3ZBMTU3aWRJXC8yenR3R0paXC91RGx4cXVTNmRLT1g0dXZFRjZRc2xsd1c1WjFWUlZxQjhPdGRaTkVQYWFhVjZUT1F0XC9XNFhTN1BJY3VUT2pkK0dqaWdiNCJ9
[2] https://freedomhouse.org/country/chile/freedom-world/2020
[3]https://static1.squarespace.com/static/58533f31bebafbe99c85dc9b/t/604785d34098312195a143ee/1615300055051/Electoral+Integrity+Worldwide.pdf
[4] Nohlen, Dieter, Zovatto, Daniel, Orozco, Jesús y Thompson, José. (Compiladores). Tratado de Derecho Electoral Comparado en América Latina. (2007). Ver https://www.idea.int/sites/default/files/publications/tratado-de-derecho-electoral-comparado-de-america-latina.pdf
[5] Varios autores. Cuaderno de CAPEL 53. (2008). Ver https://www.iidh.ed.cr/capel2016/media/1216/cuaderno-53.pdf
[6] Organización de Estados Americanos. Manual para las Misiones de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos (2006). Ver https://www.oas.org/sap/docs/deco/2010/exor0903_manual.pdf
[7] Galvan, Facundo. La Observación Electoral: Apuntes para su discusión conceptual en América Latina” (2015). Ver https://www.redalyc.org/pdf/308/30842528002.pdf
[8] Se recomienda el uso del mediano plazo para diferenciar tanto el corto plazo, referido el día de la votación o los días cercanos como el largo plazo, que busca monitorear la mayor parte del proceso electoral.
[9] En Venezuela, en el año 2020, el término Acompañamiento electoral internacional fue modificado por Veeduría electoral internacional, manteniendo el mismo enfoque y restricciones del acompañamiento. Ver http://www.cne.gob.ve/web/gacetas_electorales/gacetas/2020/gaceta_electoral_963.pdf
[10] Ver https://www.corteidh.or.cr/tablas/r26904.pdf
[11] Idem 4
[12] OEA. 50 años observando elecciones en las Américas” (2012). Ver https://www.oas.org/es/sap/deco/docs/moe50y_s.pdf
[13] Idem 5
[14] Idem 7
[15] https://www.gndem.org/es/
[16] Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica. (s.f) ¿Quién cuenta los votos en América Latina? Ver https://www.celag.org/wp-content/uploads/2020/04/quien-cuenta-los-votos-en-america-latina.pdf
[17] Consejo Nacional Electoral de Venezuela. (s.f). Acompañamiento electoral internacional. Soberanía y cooperación. Ver http://www4.cne.gob.ve/web/seguridad_transparencia/acompanamiento/acompanamiento_electoral_internaciona_CNE_VE_es.pdf
[18] Ver https://www.gob.mx/presidencia/prensa/declaracion-conjunta-de-los-presidentes-de-los-estados-unidos-mexicanos-y-del-estado-plurinacional-de-bolivia
[19] Ver
https://www.cepchile.cl/cep/site/docs/20200603/20200603200925/pder537_ecorrea_pnavia.pdf
[20] Ver file:///C:/Users/Usuario/Downloads/INFORME_LATINOBAROMETRO_CHILE_1995_2020.pdf
[21] Ver https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1098725
[22] Ver https://elecciones2021.servel.cl/
[23] Ver https://www.servel.cl/conozca-todas-las-fechas-del-ciclo-electoral-2020-2022/
[24] Ver https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1157863
[25] Revista Demo Amlat. Número 2. (2019). Ver https://www.demoamlat.com/wp-content/uploads/2019/05/REVISTA-DDA-02-digital-comprimido.pdf
[26] Cox, Loreto y González, Ricardo. (2016a). Las elecciones en frío. Un día después. Ver https://www.cepchile. cl/cep/site/artic/20161027/asocfile/20161027115752/ pder444_lcox_rgonzalez.pdf }
Cox, Loreto y González, Ricardo. (2016b). Elecciones municipales en frío. Criterios para dimensionar la participación y los resultados electorales de las elecciones de 2016. Ver https://www.cepchile.cl/cep/site/artic/20161013/ asocfile/20161013095846/pder441_lcox_rgonzalez.pd
Engel, Eduardo, Jaramaqueda, María, Campo, Nicolás y Vergara, Daniel. (2018). Análisis de implementación de las nuevas reglas de financiamiento a la política y campaña electoral. Lupa Electoral 2016 y 2017. Ver https://www. espaciopublico.cl/wp-content/uploads/2018/10/InformeLupa-electoral.pdf
Consejo asesor presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y la corrupción. (2015). Informe Final. Ver http://consejoanticorrupcion.cl/wpcontent/uploads/2015/06/2015.06.05-consejo_anticorrupcion.pdf
[27] Ver https://plataformacontexto.cl/contexto_factual/desigualdad-en-campana-las-vias-de-financiamiento-que-favorecen-a-los-partidos-politicos-tradicionales/
[28] Idem 25
[29] Ver https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1077039
[30] Ver http://www.comunidadmujer.cl/biblioteca-publicaciones/wp-content/uploads/2017/11/BOLETIN-40_cuotas-06.12.pdf
[31] Ver file:///C:/Users/Usuario/Downloads/IPU_WomenInPolitics_2021_SP_LR.pdf
[32] Para a elección de los Convencionales Constituyentes (2021) está contemplado un mecanismo de género paritario y alterno. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1143661
[33] Ver https://puentesuc.cl/novedades/elecciones-municipales-2021-un-anlisis-de-las-candidaturas
