Informe sobre las elecciones autonómicas y municipales de España

Transparencia Electoral celebró una agenda de actividades en Madrid con motivo de las elecciones autonómicas y municipales de España del pasado 26 de mayo. Esta incluyó reuniones con la Junta Electoral Central, el Tribunal Constitucional, el Partido Socialista Español (PSOE), el Partido Popular (PP) y Unidas Podemos. La delegación también participó en una jornada académica organizada por el Instituto de Derecho Parlamentario de la Universidad Complutense de Madrid (UCM) sobre el sistema electoral español.

El grupo estuvo integrado por autoridades electorales, docentes y especialistas en materia electoral de Brasil, México y Argentina.

En España no está regulada la observación electoral, ni nacional ni internacional, de manera que el grupo no estuvo acreditado bajo esta figura.

Convocatoria a elecciones

El 3 de abril de 2023, el rey de España Felipe VI convocó, mediante Real Decreto, elecciones para todos los cargos municipales en todo el país, así como elecciones autonómicas en 12 regiones (denominadas, Comunidades Autónomas). Tras esto, la campaña electoral comenzó -según reglamentación- el viernes 12 de mayo, y duró dos semanas hasta el viernes 26. Finalmente, el domingo 28 de mayo se celebraron las elecciones.

Legislación electoral

En el sistema español, los procesos electorales son regidos principalmente por las siguientes normas:

• La Constitución Española de 1978
• Ley Orgánica 5/85 de 19 de junio de 1985 reguladora del Régimen Electoral General (LOREG): además de profundizar lo establecido por la constitución, regula las elecciones municipales.
• Real Decreto 605/1999, de 16 de abril, de regulación complementaria de los procesos electorales.
• Cada Comunidad Autónoma, a su vez, posee sus propias leyes regulando el proceso electoral.

Elecciones municipales

Las corporaciones de gobierno municipal españolas fueron todas disueltas el 26 de mayo, y los funcionarios electos tomarán posesión el 17 de junio de sus cargos. Será de los concejales electos que surgirá el alcalde de cada municipio. Si algún candidato obtiene mayoría absoluta de los votos es proclamado alcalde, y si ninguno obtiene es proclamado el que encabeza la lista con mayor número de votos en las elecciones municipales. En total hubo 8.131 elecciones municipales.

En cada municipio existe una única circunscripción que abarca todo su territorio. El número de concejales a elegir en cada municipio varía en función del número de habitantes censados, según dicta la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. En municipios con más de 250 habitantes el sistema es de escrutinio proporcional plurinominal, con listas cerradas y sistema D’Hondt, y la barrera es del 5% de los votos válidos. En casos con menos de 250 habitantes, el sistema es de escrutinio mayoritario plurinominal parcial. Esto significa que hay listas abiertas, y cada elector puede marcar hasta un voto menos que el número de concejales que se eligen. Es el mismo sistema que se usa para el Senado. Hay una tercera categoría, que son los municipios que, por tradición o imperativo legal, funcionan como Concejo Abierto, lo que significa que solo se elige a un alcalde por escrutinio mayoritario uninominal, y el pueblo desempeña de forma asamblearia las competencias del Pleno Municipal.

También se celebraron elecciones locales a las Juntas Generales de Territorio Histórico de Araba/Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, a los Cabildos Insulares canarios, a los Consejos Insulares de Ibiza, Mallorca y Menorca, al Consejo General del Valle de Arán (Lleida) y, por último, elecciones a entidades de ámbito territorial inferior al municipio (EATIM).

En total, en las elecciones municipales, 31.414.655 electores estaban habilitados para votar, sumados 414.581 residentes en España de países con acuerdo de reciprocidad[1]. Además de países de la Unión Europea, estos incluyen a Bolivia, Cabo Verde, Chile, Colombia, Corea, Ecuador, Islandia, Noruega, Nueva Zelanda, Paraguay, Perú, Reino Unido y Trinidad y Tobago. Los ciudadanos de España que residen en el extranjero no pueden votar cargos municipales.

Elecciones Autonómicas

Además de las elecciones municipales, también se renovaron los cargos en 12 Comunidades Autónomas. A diferencia de los municipios, su elección no es simultánea en todo el país, y cada una tiene sus propios cronogramas. Las Comunidades Autónomas son una entidad territorial dotada de autonomía, con instituciones, representantes y competencias propias, lo que las asemeja a las entidades federadas de países federales. En total son 19 Comunidades, y las 50 provincias de España se encuentran dentro estas, salvo Ceuta y Melilla, ubicadas en la costa africana, que son Ciudades Autónomas.

Las comunidades autónomas que celebraron elecciones fueron Aragón, Principado de Asturias, Illes Balears, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Comunitat Valenciana, Extremadura, Comunidad de Madrid, Región de Murcia, Comunidad Foral de Navarra y La Rioja, así como las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

La elección de parlamentarios autonómicos se realiza mediante escrutinio proporcional plurinominal con listas cerradas en cada circunscripción electoral. Aunque la Constitución española permite que las comunidades autónomas elijan la fórmula electoral que prefieran, todas utilizan el sistema D’Hondt para la asignación de escaños a las listas electorales. Mientras la mayoría de las Comunidades usan las provincias que las componen como circunscripción, las comunidades insulares de Canarias y Baleares toman a cada isla. Asturias es la única comunidad peninsular que utiliza tres circunscripciones electorales de territorio inferior a la provincia.

Para las elecciones de parlamentos autonómicos había 18.382.505 electores habilitados. A su vez, a diferencia de las elecciones municipales, estas permiten a los ciudadanos españoles en el extranjero votar. En esta elección, el número de estos votantes habilitados en el extranjero fue de 1.046.757.

El contexto de la jornada electoral

El sistema electoral en España goza de gran credibilidad y legitimidad entre los ciudadanos. Es un sistema seguro, efectivo y garantista que se basa principalmente en la confianza que tiene el electorado y los actores del sistema político; no hay cuestionamiento de su integridad ni de su carácter plenamente democrático. Sin embargo, existen ciertas deficiencias y vulnerabilidades que requieren un análisis y reflexión por parte de los actores políticos y electorales a fin de prevenir problemas futuros. Una de estas vulnerabilidades vino motivada por las irregularidades que se denunciaron en varios municipios del país en relación con la compra de votos en el procedimiento de voto por correo. El caso más destacado fue el de los acontecimientos ocurridos en los días previos a la jornada de votación en la Ciudad Autónoma de Melilla.   

El sistema electoral en España goza de gran credibilidad y legitimidad entre los ciudadanos. Es un sistema seguro, efectivo y garantista que se basa principalmente en la confianza que tiene el electorado y los actores del sistema político; no hay cuestionamiento de su integridad ni de su carácter plenamente democrático. Sin embargo, existen ciertas deficiencias y vulnerabilidades que requieren un análisis y reflexión por parte de los actores políticos y electorales a fin de prevenir problemas futuros

Denuncias de compra de votos en Melilla

En el caso de la Ciudad Autónoma de Melilla, esta se ha visto en el centro de un escándalo por sospechas de irregularidades en el voto por correo. La Coalición Por Melilla (CPM) ha sido puesta en el foco de las observaciones. El Fiscal general de Estado apuntó que sus investigaciones ponían de manifiesto “la existencia de una operación a gran escala de compra de votos” que habría sido llevada a cabo “por varios individuos afines o relacionados con Coalición por Melilla” (CPM). Mientras tanto, frente a denuncias, el robo a empleados de Correos y fuertes sospechas inició la investigación por parte de la Policía Nacional. Fueron detenidasvarias personas, todas ellas vinculadas con el partido Coalición por Melilla (CPM), por su supuesta relación con la trama.

El Fiscal general de Estado apuntó que sus investigaciones ponían de manifiesto “la existencia de una operación a gran escala de compra de votos” que habría sido llevada a cabo “por varios individuos afines o relacionados con Coalición por Melilla”

El voto por correo había batido el récord en Melilla, donde el 21,21% del censo electoral había solicitado ejercer su derecho por este sistema en las elecciones autonómicas del 28 de mayo, casi siete veces más que la media de toda España, que es del 3,05%. De acuerdo con los datos de EFE, esta cifra suponía casi el doble respecto a las elecciones generales de noviembre de 2019, cuando en Melilla solicitó votar por correo el 10,96% del censo electoral.

Debido al elevado número de peticiones de voto por correo, la Junta Electoral de Zona decidió que los electores se debían identificar en Correos a la hora de emitir su voto y no solo al solicitarlo y recibir la documentación electoral (es decir, el DNI). Hasta ahora, era necesario identificarse para solicitar documentación de voto por correo, así como para recibirlo, pero no para entregarlo después, espacio donde supuestas redes de compra de voto alteraban el sufragio. Cualquier persona puede entregar luego en la oficina su sobre, incluso varios sobres. En el acta de la reunión donde se tomó esta decisión la JEZ afirmó que:

“Aunque en esta ciudad la experiencia viene demostrando que el porcentaje de electores que optan por esta modalidad de voto es muy superior a la media nacional, este porcentaje se ha disparado en relación con los comicios inmediatamente anteriores. Estas cifras son insostenibles y, sin mayor esfuerzo intelectivo, hacen pensar que pudieran existir irregularidades en el proceso del voto por correo”

La consecuencia de esto fue que gran parte del voto por correo, que no haya sido corroborado en persona, fue anulado. En respuesta a esto, Coalición por Melilla buscó impugnar la decisión de la Junta, pero su pedido fue desestimado. CPM cree que el acuerdo de exigir el DNI a los solicitantes a la hora de emitir el voto en la oficina postal, “supuso crear Derecho y decir lo que el Legislador Orgánico no ha querido decir” y “la Junta Electoral, en lugar de garantizar el voto libre, lo que hizo fue influir en el comportamiento electoral” porque más de la mitad de los solicitantes no votó.

Como resultado de sus observaciones, la Misión de Transparencia Electoral considera conveniente dirigir a las autoridades electorales del Reino de España las siguientes:

Recomendaciones

• Secreto de voto. El artículo 86 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (en adelante, LOREG) indica que “el voto es secreto”. Sin embargo, la realidad es que, en las elecciones en España, el secreto de voto no se respeta de forma adecuada. Los electores no utilizan las cabinas de votación, por no ser de uso obligatorio. La Ley electoral española indica que los electores “si lo desean”[2] pueden utilizar las cabinas, pero casi nadie las utiliza; la mayoría de los votantes seleccionan sus papeletas y las introducen en el sobre a la vista de los demás electores, así como de los interventores y apoderados de todos los partidos; otros electores vienen con sus votos preparados desde sus domicilios (gracias al reparto de papeletas por correo que realizan los partidos políticos). Si bien en España existe una elevada confianza en el sistema electoral, la falta de obligatoriedad del voto en cabina genera posibles vulnerabilidades del sistema y pone en riesgo la libertad de sufragio, por cuanto que los electores pueden estar sometidos a las presiones, influencias o injerencias de familiares, caciques locales o de los propios interventores y apoderados; esta cuestión puede tener menos relevancia en zonas urbanas, pero no hay que descartar su importancia, principalmente, en las zonas rurales; puede haber territorios donde no sea fácil emitir un voto libre o votar por alguna candidatura en concreto; o puede incluso haber municipios donde los electores exhiban abiertamente sus votos para ser visibles para las autoridades locales y así poder ganar favores o amistades con alguno de los partidos políticos en liza. Las autoridades deben garantizar el «secreto de voto» como principio fundamental para unas elecciones democráticas. Para ello, sería necesario que la Administración Electoral dictara una Instrucción para establecer como obligatorio el paso por cabina, aunque lo ideal sería una reforma legal del artículo 86 LOREG que suprimiera el carácter facultativo del paso por cabina.
• Regulación de la observación electoral. El marco legal español no permite la observación integral del proceso electoral por parte de observadores nacionales no partidistas ni de observadores internacionales. Las autoridades españolas deben recoger y permitir expresamente la observación electoral internacional y la nacional no partidista para promover la profundización democrática, fomentar la transparencia y la confianza en el sistema, así como para promover la implicación activa de la ciudadanía en el proceso electoral.De acuerdo a la Relatoría Especial sobre la situación de los Defensores de los Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas, “los observadores electorales son defensores de los derechos humanos y actores de la sociedad civil. Por lo tanto, los Estados deben permitir la observación independiente e imparcial de las elecciones por parte de todos los observadores, incluso provenientes del extranjero.”[3]
• Voto por correo. Las autoridades deben subsanar las deficiencias del sistema de voto por correo y tomar medidas para velar por que todos los electores se puedan beneficiar en la mayor medida posible de la igualdad de oportunidades para emitir su voto. Los diversos casos ocurridos días antes de la jornada de votación en diversos municipios españoles, con acusaciones de fraude entre los partidos, pone en evidencia la necesidad de regular de forma adecuada algunos elementos fundamentales del proceso electoral y, en concreto, del procedimiento de voto por correo. La confianza de los españoles en el procedimiento del voto por correo quedó laminada por la aparición de estos casos que despertaron sospechas en el proceso y pusieron de manifiesto una seria laguna legal. La reforma del artículo 73 de la LOREG[4] resulta necesaria, debiendo añadirse a su redacción un apartado que exija al elector acreditar documentalmente su identidad en el momento de depositar su voto en la Oficina de Correos. Ante la disolución del Congreso de los Diputados y la convocatoria de elecciones generales para el 23 de julio, la institución provisional, la Diputación Permanente, no tiene competencia para la modificación de esta norma electoral; motivo por el cual, habría de ser la Administración Electoral (Junta Electoral Central) la que dicte una instrucción en este sentido para subsanar esta deficiencia, máxime cuando la nueva cita electoral coincide con el período vacacional de muchos ciudadanos españoles, que seguro recurrirán masivamente al voto por correo.
• Formación a miembros de mesas electorales. Las autoridades deben considerar la posibilidad de impartir cursos de formación a los miembros de las mesas electorales, con miras a mejorar su eficiencia el día de las elecciones. De esta manera, mejoraría su conocimiento de los procedimientos y el correcto desarrollo de sus funciones, tendrían más claras sus competencias y tareas y les otorgaría más recursos y capacidades para resolver las incidencias que se presentan habitualmente en la jornada de votación. Este curso podría realizarse en formato online o podría consistir en el envío de un kit formativo días antes de la jornada electoral.
• Publicación actas por mesa electoral. A fin de mejorar la transparencia del proceso, resulta necesario cumplir el mandato legal -recogido en el artículo 98 de la LOREG[5] – que obliga a los presidentes de las mesas electorales a publicar los resultados de la votación en su mesa, en un lugar visible para toda la ciudadanía y accesible al público, una vez finalizado el recuento y la confección de actas en cada mesa electoral.
• Apertura de las sesiones de la administración electoral. Por último, en línea con esta mejora de la transparencia, la Administración Electoral debería realizar sus reuniones en sesiones abiertas a observadores y medios de comunicación.

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[1]Elecciones municipales 2023: Extranjeros Residentes en España de la UE y Países con Acuerdo de Reciprocidad https://www.aranguren.es/noticias/nota-informativa-elecciones-municipales-del-28-de-mayo-de-2023/

[2] Artículo 86: “1. El voto es secreto. 2. Los electores sólo pueden votar en la sección, y dentro de ésta en

la Mesa Electoral que les corresponda, salvo lo dispuesto en el apartado 1º del artículo 79. Los electoresse acercarán a la Mesa de uno en uno, después de haber pasado, si así lo deseasen, por la cabina que estará situada en la misma habitación, en un lugar intermedio entre la entrada y la Mesa Electoral. Dentro de la cabina el votante podrá elegir las papeletas electorales e introducirlas en los correspondientes sobres”.

[3] La Situación de los Observadores Electorales como Defensores de Derechos Humanos https://transparenciaelectoral.org/la-situacion-de-los-observadores-electorales-como-defensores-de-derechos-humanos/

[4] Art. 73: “3. Una vez que el elector haya escogido o, en su caso, rellenado la papeleta de voto, la

introducirá en el sobre de votación y lo cerrará. Si son varias las elecciones convocadas, deberá proceder

del mismo modo para cada una de ellas. Incluirá el sobre o los sobres de votación y el certificado en el

sobre dirigido a la Mesa y lo remitirá por correo certificado en todo caso antes del tercer día previo al de

la celebración de las elecciones. Este sobre no necesita franqueo”.

[5] Artículo 98: “1. La Mesa hará públicos inmediatamente los resultados por medio de un acta de

escrutinio que contenga los datos expresados en el artículo 97.2 y la fijará sin demora alguna en la parte

exterior o en la entrada del local”.