Desafíos de gobernanza electoral en un territorio heterogéneo y complejo atravesado por un caos organizativo que afecta tanto la proporcionalidad de la representación como la competencia política en un escenario fragmentado en múltiples fuerzas políticas. El papel de los organismos electorales en la administración del proceso.
Foto: REUTERS/David Mercado
La palabra ch’enko, aunque proviene originalmente del quechua, es muy utilizada en la jerga cotidiana e informal en varias partes de Bolivia y su significado hace referencia al enredo, el caos, la confusión, o la incertidumbre, entre otras cosas. De esta manera, como un ch’enko, se puede entender el proceso electoral boliviano para la elección de autoridades políticas a nivel subnacional. El presente trabajo describe algunas características de las elecciones subnacionales en Bolivia que le dan esta condición para, posteriormente, identificar porqué este escenario se presenta como problemático y, finalmente, cuáles son los desafíos de la gobernanza electoral después de las elecciones del 7 de marzo.
El caos que caracteriza los comicios subnacionales en Bolivia tiene, al menos, tres fuentes: la institucionalidad, la competencia, el contexto. El Estado boliviano puede categorizarse como uno triterritorial (Barrios-Suvelza, 2002) producto de luchas y conflictos geográficos de larga data (Roca, 1999 y 2019). Sin embargo, esta forma de organización territorial no calza cabalmente dentro de lo unitario ni de lo federal (Barrios-Suvelza, 2019) y la institucionalidad electoral es un ejemplo de ello, debido a que mientras las entidades del nivel medio (departamentos) gozan de una mayor autonomía política y la aprovechan manifestando diferencias en los tipos de sistema electoral que utilizan, las entidades del nivel local (municipios) están enmarcadas en una legislación nacional y homogeneizante respecto de las reglas de elección de autoridades.
En este sentido, se puede observar cómo en los departamentos no solamente varían las estructuras o subsistemas de fórmula, siendo éstas el punto neurálgico de los sistemas electorales, sino que también hay diferencias entre departamentos respecto de la estructura de distrito y de la de votación (Cox, 2004). Es más, también es posible observar una variedad de cantidad y tipos de cargo a elegir. Los sistemas electorales departamentales pueden entenderse a partir de dos conjuntos: por una parte, departamentos como La Paz, Chuquisaca, Oruro, Potosí, y Cochabamba, tienen un sistema electoral en común, con diferencias leves, producto de decisiones y normas provenientes del nivel nacional; por otro lado, los departamentos de Tarija, Santa Cruz, Beni, y Pando tienen sistemas electorales más personalizados. Esta primera diferencia de grupos no responde exclusivamente a la presencia de estatutos autónomos aprobados y en vigencia (ya que Beni carece de esta norma fundamental), sino que se asemeja más al momento inicial de los gobiernos departamentales donde el contexto estaba marcado por la división geográfica e ideológica del país entre los departamentos de occidente y los departamentos de oriente.
Tabla 1: Desproporcionalidades de los sistemas electorales departamentales
| Departamento | Desproporcionalidad Territorial | Desproporcionalidad Electoral (2015) |
| Chuquisaca | 20,8 | 25,8 |
| La Paz | 26,9 | 24,7 |
| Cochabamba | 26,4 | 13,2 |
| Oruro | 28,1 | 9,1 |
| Potosí | 22,6 | 15,4 |
| Tarija | 18,2 | 19,2 |
| Santa Cruz | 33,3 | 8,2 |
| Beni | 37,8 | 8,2 |
| Pando | 31,7 | 15,2 |
Fuente: Elaboración propia
Más allá de estas posibles explicaciones a las diferencias, lo cierto es que hay una considerable variedad de arreglos institucionales entre departamentos. No obstante, a pesar de tal heterogeneidad institucional algunas características son comunes. Por caso, todos los departamentos, menos Beni, tienen un sistema mixto paralelo para la elección de sus autoridades legislativas, y todos ellos, incluyendo Beni, tienen una predominancia hacia los modelos mayoritarios. Este diseño, junto con altos niveles de desproporcionalidad territorial (malapportionment) han provocado resultados electorales altamente desproporcionales en más de un caso (ver Tabla 1). Ahora bien, los principios o fundamentos de representación de los sistemas electorales (Nohlen, 2012) pueden ser tanto proporcionales como mayoritarios, lo que quiere decir que si los sistemas electorales departamentales no persiguen los principios de proporcionalidad, debieran, entonces, perseguir los principios mayoritarios con el fin de conformar gobiernos más fuertes y favorecer la toma de decisiones expeditas y facilitar la gestión, en especial entre las instancias ejecutivas y legislativas. Sin embargo, esto tampoco sucede en todos los casos, y el ejemplo más emblemático al respecto es el Gobierno Departamental de La Paz electo en 2015, el cual con el Ejecutivo en manos de un partido y el Legislativo controlado mayoritariamente por otro, no ha logrado facilitar ni expeditar la gestión pública. Esto quiere decir que el ch’enko institucional radica en sistemas que no aseguran ni la proporcionalidad (o lealtad entre votos y escaños) ni mayorías (o gobernabilidad expedita).
Este escenario caótico también se refleja en términos de la competencia política. Para el proceso electoral subnacional de 2021 en Bolivia se presentaron un total de 20.597 candidaturas en diferentes niveles institucionales y tipos de cargos, de las cuales 11.306 son para cargos titulares. Si bien estas candidaturas presentadas todavía pasan por un proceso importante de depuración y modificaciones, donde se mezclan renuncias, inhabilitaciones, y sustituciones, y la lista final con la que se asiste a las urnas se modifica sobremanera, las cantidades son indicativas de la complejidad con la que debe lidiar la administración electoral. De estas 20.597 candidaturas presentadas en total, 3.130 corresponden al nivel departamental (nueve entidades en todo el país), 113 al nivel regional (una entidad en todo el país), y 17.354 al nivel municipal (336 entidades en todo el país).
Esta cantidad de candidaturas fueron presentadas por 119 organizaciones políticas en todo el país. La normativa boliviana permite que no solamente los partidos políticos presenten candidaturas, sino que también habilita a agrupaciones ciudadanas de carácter local o departamental a presentarse a la competencia electoral con candidaturas propias (además de los pueblos indígenas quienes también pueden participar autónomamente de los comicios). Así, 69 de las 119 organizaciones políticas solamente tienen alcance municipal, es decir que presentaron candidaturas para uno o más municipios; otras 43 tienen alcance departamental, por lo que presentaron candidaturas para cargos municipales y departamentales; y, por último, solamente 7 tienen alcance nacional y presentaron candidaturas a cargos departamentales, regionales, y municipales. Por último, a pesar de que las 119 organizaciones políticas no participan juntas en todas las entidades territoriales autónomas, sí es posible observar diferencias y situaciones considerables. Por caso, las nueve competencias departamentales tienen un promedio de 9 organizaciones políticas en competencia; sin embargo, hay casos en los que participan 7 (Tarija y Pando) o en los que participan hasta 14 (La Paz). No obstante, el nivel municipal es mucho más variado. Entre los 336 municipios que elegirán autoridades políticas en el marco de la autonomía municipal, la cantidad promedio de fuerzas políticas participantes es de 5; pero, cabe aclarar, hay casos en los que compiten 15 organizaciones políticas (Municipio de Chulumani en el departamento de La Paz) o inclusive en los que compite una sola opción (dos municipios del departamento de La Paz, dos del departamento de Cochabamba, y cuatro del departamento de Oruro) (ver Gráfico 1). Este panorama completa el ch’enko político.
Gráfico 1: Cantidad de organizaciones políticas en competencia por municipio
Fuente: Elaboración propia
Finalmente, el último enredo proviene del contexto. Las elecciones subnacionales debían haberse llevado a cabo, originalmente, como estaba previsto, durante el primer trimestre del 2020; sin embargo, los conflictos de finales de 2019 y la anulación de las Elecciones Generales del mismo año provocaron un primer desplazamiento de los comicios subnacionales a raíz de los cambios para los del nivel nacional. Con esto, el proceso electoral subnacional debía haberse desarrollado para el segundo semestre de 2020; sin embargo, la llegada de la pandemia al país y las constantes modificaciones en la fecha de las nuevas Elecciones Generales (Ascarrunz, 2021) provocaron que los comicios subnacionales, siempre dependientes del escenario nacional, se siguieran moviendo. Finalmente, y tras un año de “retraso”, el ch’enko contextual para la realización del proceso parece resolverse.
Ahora bien, estos ch’enkos no significan automáticamente un problema para la gobernanza electoral, ya que es común la presencia de enredos y escenarios caóticos en tanto una amplia diversidad de actores y arreglos institucionales (en Argentina se tienen 1.298 municipios, en Brasil son 5.508, y en México son 2.457; inclusive fuera de las grandes federaciones en la región, hay escenarios como el colombiano con 1.103 municipios). Sin embargo, a pesar del diseño independiente de la administración electoral (Wall et al., 2006; Hartlyn, McCoy y Mustillo, 2009) en la práctica se puede observar una mezcla entre un organismo determinado por la delegación técnica y por los contrapesos políticos (Escolar, 2010). Este modelo reconoce que, como sucede en el caso boliviano, el organismo electoral depende de la composición partidaria y la fuerza de cada organización al interior de las instancias legislativas, aunque formalmente se deban seleccionar personas idóneas por su perfil técnico. Así, se observa cómo la forma de selección de los miembros del organismo electoral boliviano, tanto a nivel nacional, pero en especial a nivel departamental, depende de qué partidos y con qué fuerza cada uno de ellos esté en el poder (legislativo), lo que a su vez provoca que, finalmente, la administración electoral varíe de un departamento a otro.
Por último, cabe reconocer que el mayor problema, y el desafío a resolver a futuro, radica en las capacidades de los Tribunales Electorales Departamentales, así como del Tribunal Supremo Electoral, en el marco de la separación, pero, al mismo tiempo, cooperación entre órganos del Estado. En primer lugar, los Tribunales Departamentales tienen una capacidad, en términos financieros y de cantidad de personal, considerablemente menor a la que tiene el Tribunal Supremo, por lo que ciertas tareas de control y administración resultan complejas y algunas veces no cumplidas (como el control del cumplimiento de la paridad y alternancia en las listas de candidaturas). Finalmente, el organismo electoral tiene algunas limitaciones en cuanto a las decisiones que toma. Como parte de un conjunto de instituciones estatales, el Órgano Electoral Plurinacional, en cualquiera de sus instancias (nacional o departamentales) debe tomar algunas decisiones en función del marco jurídico vigente, el cual depende de la instancia legislativa y/o de la judicial. Es más, a pesar de que la justicia y el contencioso electoral dependen también del Tribunal Supremo, las decisiones que dicha entidad toma todavía pueden ser revertidas a partir de fallos del Tribunal Constitucional, haciendo que el proceso electoral, en teoría, quede en última instancia en manos de este último. Tales desafíos y problemas hacen que la administración y manejo del ch’enko electoral sea más compleja de lo que la realidad ya establece.
BIBLIOGRAFÍA
Ascarrunz, Julio (2021). “Estado de derecho y procesos electorales en el marco de la pandemia covid-19: el caso boliviano” en Jesús Delgado y Andrés Villegas (coord.), Covid-19, Estado de derecho y procesos electorales en Latinoamérica. Fundación Konrad Adenauer y Transparencia Electoral.
Barrios-Suvelza, Franz Xavier (2002). El Estado triterritorial. Una nueva descentralización para Bolivia. La Paz: Plural / FES-ILDIS.
Barrios-Suvelza, Franz Xavier (2019). “Neither unitary nor federal: Did Bolivians invent something new?” en International Political Science Review 41 (3): 402-418.
Cox, Gary (2004). La coordinación estratégica de los sistemas electorales del mundo. Hacer que los votos cuenten. Barcelona: Editorial Gedisa.
Escolar, Marcelo (2010). “La política de la reforma. Notas sobre el sistema de partidos y la gobernanza electoral” en Jefatura de Gabinete de Ministros, La reforma política en Argentina. Buenos Aires: PEN.
Hartlyn, Jonathan, Jennifer McCoy y Thomas Mustillo (2009). “La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la América Latina contemporánea” en América Latina Hoy 51: 15-40.
Nohlen, Dieter (2012). Gramática de los sistemas electorales. Una introducción a la ingeniería de la representación. Quito: Instituto de la Democracia – CNE/TCE
Roca, José Luis (1999). Fisionomía del regionalismo boliviano. Segunda Edición. La Paz: Plural Editores.
Roca, José Luis (2019). “Regionalismo, revisitado” en Fernando Mayorga (antologador), Antología de ciencia política boliviana. La Paz: Biblioteca del Bicentenario de Bolivia.
Wall, Alan et al. (2006). Electoral Management Design: The International IDEA Handbook. Estocolmo: International Institute for Democracy and Electoral Asistanse (IDEA Internacional).
