Imbuído em um clima de alta tensão e conflito, o cenário latino-americano vê a institucionalidade democrática ameaçada de várias maneiras. O lugar da observação eleitoral como uma prática que contribui para gerar credibilidade no sistema ainda é pouco explorado e abre possibilidades para a melhoria da qualidade e dos processos decisórios.
Não há dúvidas sobre a força crescente das eleições no Chile, tanto por sua organização, responsável pelo Serviço Eleitoral do Chile (SERVEL), quanto pelos esforços contínuos de melhoria, o desempenho das partes envolvidas (institucionais e não institucionais) e o reconhecimento de seus resultados pela grande maioria dos atores que compõem o sistema político nacional; para sua verificação, basta rever índices como o Index of Democracy de The Economist (2021)[1] (1), Freedom in the World de Freedom House (2020)[2] e o relatório do The Electoral Integrity Project 2019[3], para citar alguns.
Diante de tal solvência, não poucos considerarão irrelevante a inclusão da observação eleitoral, nacional e internacional, como um possível tema de reforma no arcabouço jurídico eleitoral chileno. A proposta deste artigo é justamente refletir se, dadas as condições político-sociais atuais no Chile, a existência formal desta figura poderia constituir não apenas uma oportunidade, mas até mesmo uma necessidade no contexto da celebração dos próximos processos eleitorais.
Entretanto, antes de entrar no assunto, é pertinente explorar, ainda que de forma sucinta, o que se entende por observação eleitoral e o seu significado na América Latina.
Boneo, Carrillo e Valverde, no “Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina” (2007)[4], estabelecem a observação eleitoral como: “a coleta sistemática de informações sobre um processo eleitoral, com a finalidade específica de chegar a uma opinião fundamentada sobre a adequação desse processo, com base em dados coletados por pessoas ou organizações especializadas, que não estão intrinsecamente autorizadas a intervir no mesmo.” (Boneo, Carrillo y Valverde, 2007: 1073, tradução nossa)
Tal conceituação, no entanto, tem sido fortemente debatida. Cuéllar e Thompson em “Cuadernos de CAPEL 53” (2008)[5], destacaram que uma definição desta natureza deveria incluir tanto a adequação das eleições ao marco legal interno quanto aos princípios e normas internacionais sobre eleições genuínas, bem como a noção de exercício presencial. (Vários autores, 2008:18)
A Organização dos Estados Americanos (OEA), por sua vez, no “Manual para las Misiones de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos” (2006)[6], indicou que a observação eleitoral internacional deve ser «direta, completa e precisa»…. «O objeto de observação é o processo» (OEA, 2006: 10, tradução nossa). Entende-se que, a entidade regional, adota uma posição global de monitoramento, assumindo o processo eleitoral como um todo.
Galván, na “La Observación Electoral: Apuntes para su discusión conceptual en América Latina” (2015)[7], acrescenta outros elementos para observação eleitoral na América Latina, referindo-se ao amplo alcance geográfico, ao exercício voluntário dos cidadãos no exercício de suas funções e ao tratamento de informações públicas.
A observação eleitoral pode ser classificada de múltiplas formas, sendo as categorias mais comuns: A) De acordo com seu tipo: internacional ou nacional; B) Escopo de ação: em eleições nacionais e/ou subnacionais e; C) Duração: curto, médio ou longo prazo[8]. Na região não há apenas observação eleitoral internacional e nacional ou doméstica, mas também é possível encontrar uma observação técnica (cidadã e/ou internacional) que ou não possui o credenciamento adequado para realizar observação eleitoral e/ou está limitada a atividades eleitorais específicas e/ou pretende apenas cumprir com funções de cooperação institucional. Da mesma forma, há observação partidária (nacional e internacional) e acompanhamento eleitoral (ou similar[9]) utilizado na Venezuela e na Nicarágua, o que é considerado como uma observação com um acentuado viés e déficit técnico.
É notório o enorme significado da observação eleitoral nos países da região, cujo auge se encontra nos anos oitenta e nos quais experiências como Nicarágua (1990), Peru (2000) e, mais recentemente, Bolívia (2019), demonstraram o impacto deste tipo de monitoramento não apenas no desenvolvimento do evento eleitoral, mas na própria estabilidade do sistema político nacional.
Com efeito, Thompson[10], do Instituto Interamericano de Direitos Humanos (IIDH), expôs que: «no continente americano, mais do que em qualquer outra parte do mundo, a observação eleitoral teve mais desenvolvimento e encontra uma base mais firme em instrumentos fundamentais dos direitos humanos e da defesa conjunta da democracia». (Thompson, n.d: 37, tradução nossa)
Mas este desenvolvimento não tem sido linear. A evolução da observação eleitoral na América Latina passou por diferentes estágios, também chamados de gerações. Boneo, Carrillo e Valverde[11], Boneo, Carrillo e Valverde, identificam uma primeira geração de observação eleitoral na América Latina, associada aos processos de transição de regimes autoritários para regimes democráticos; a observação eleitoral naquela época se concentrava em «promover eleições livres, transparentes, justas e periódicas». A segunda geração, por outro lado, começou a se apresentar na medida em que as questões de preocupação da primeira geração foram razoavelmente resolvidas ou os atores políticos levantam novas necessidades e exigências. A observação parte de uma hipótese de trabalho que exige uma certa qualidade da eleição»; «A observação da segunda geração não considera mais a legitimidade da eleição, mas a qualidade da legitimidade» (Boneo, Carrillo e Carrillo). (Boneo, Carrillo e Valverde, 2007: 1098, tradução nossa)
Ao contrário da periodização anterior, a OEA, em seu livro “OEA: 50 años observando elecciones en las Américas” (2012)[12] define três gerações de observação eleitoral na região, a saber: 1) Presença, 2) Transição e 3) Qualidade dos processos eleitorais.
Independentemente das diferentes abordagens nas gerações de observação eleitoral, é evidente a evolução disto e a relevância que tem hoje. Atualmente, mais de 2/3 (68%) dos países da região possuem algum tipo de observação eleitoral (internacional e/ou nacional) e, além disso, os 16% que não possuem, contemplam outros tipos de monitoramento técnico em eleições ou consultas, seja por cidadãos, cooperação institucional ou agências especializadas.
As tentativas de definição, evolução e classificações por si só não são suficientes para compreender a importância da observação eleitoral na América Latina, portanto é necessário considerar também os objetivos que ela persegue. O Instituto Interamericano de Direitos Humanos (IIDH)[13] ha señalado que la observación electoral puede tener diferentes objetivos, todos los cuales estarían vinculados de alguna forma a contribuir a la legitimidad y credibilidad de las elecciones, proponiendo tres posibles niveles, no necesariamente excluyentes entre sí: macro, que implica la evaluación del comicio; medio, destinado a determinar y encauzar la irregularidades que afecten la autenticidad de la elección; y micro, focalizado en las áreas sujetas de posibles mejoras a través de cambios o reformas electorales. Dependiendo del énfasis de alguno de estos niveles se marca la orientación, parámetro e instrumentos.
(IIDH) apontou que a observação eleitoral pode ter objetivos diferentes, todos eles ligados de alguma forma para contribuir para a legitimidade e credibilidade das eleições, propondo três níveis possíveis, não necessariamente mutuamente exclusivos: macro, que envolve a avaliação da eleição; médio, destinado a determinar e tratar as irregularidades que afetam a autenticidade da eleição; e micro, centrado em áreas sujeitas a possíveis melhorias através de mudanças ou reformas eleitorais. Dependendo da ênfase de qualquer um desses níveis, a orientação, os parâmetros e os instrumentos são determinados.
Galván[14], num esforço para sistematizar os diversos objetivos da observação eleitoral, classifica tais objetivos como políticos e técnicos. Como objetivos políticos, inclui, o controle de adequação às normas do processo eleitoral, dar legitimidade ao processo eleitoral e evitar situações de violência; como objetivo técnico, a análise do processo de implementação de tecnologias eleitorais (Galván, 2015: 30).
Por sua vez, Global Network of Domestic Election Monitors (GNDEM), uma rede mundial de organizações nacionais de observação eleitoral, estabelece como objetivos da observação eleitoral doméstica ou nacional não partidária: «salvaguardar a integridade eleitoral, ajudar a construir a responsabilidade governamental e política, mitigar a possibilidade de violência política e promover o direito dos cidadãos de participar nos assuntos públicos»[15] (Tradução nossa).
Não faltam críticas à observação eleitoral na América Latina. O Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica (CELAG), no seu relatório ¿Quién cuenta los votos en América Latina? (s.f)[16] afirma que as missões de observação eleitoral da Organização dos Estados Americanos (OEA) não foram garantia de estabilidade ou credibilidade das eleições nas quais participaram e seus relatórios são tendenciosos, o que, na opinião desta organização, alteraram os resultados eleitorais, citando os casos de Honduras 2018, onde o resultado foi endossado apesar das alegações de fraude e Bolívia 2019, nos quais foi exigido que sua observação externa fosse vinculante.
O CELAG acrescenta que países democráticos como Argentina e Uruguai não precisaram de certificação ou apoio externo, apesar do fato de que no caso do Uruguai os resultados das eleições presidenciais de 2019 foram muito próximos e, quanto à Argentina, foram geradas fortes controvérsias que foram resolvidas sem a necessidade de observação.
Em um olhar ainda mais questionador, a Venezuela usou como argumento para adotar o acompanhamento eleitoral internacional desde 2007, uma concepção de observação eleitoral internacional caracterizada como uma visão Norte-Sul, eurocêntrica e etnocêntrica, «marcada por uma forte concepção assimétrica de tutela e legitimação baseada nos valores do observador»[17].
Recentemente, em 24 de março de 2021, os presidentes da Bolívia, Luis Arce, e do México, Andrés López Obrador, produziram uma declaração conjunta[18] solicitando, em claro questionamento do papel desempenhado pela OEA na observação eleitoral:
«…o caráter exclusivamente técnico, objetivo e imparcial das Missões de Observação Eleitoral da Organização dos Estados Americanos (OEA), que devem aderir aos princípios de não-intervenção, respeito à autodeterminação, diálogo, negociação, busca de consenso e resolução pacífica de disputas, considerando como prioridade a construção de um multilateralismo que favoreça o bem-estar das pessoas e a dignidade dos povos «.
Então… O Chile precisa aplicar a observação eleitoral em seu sistema jurídico?
Em 2019, o Chile enfrentou uma difícil situação de instabilidade política, marcada por forte tensão e protestos, bem como a busca imperativa de uma válvula de escape através de um mecanismo que permitisse a elaboração de um novo marco constitucional, no qual se materializou no ano seguinte com a aprovação da Convenção Constitucional.[19]
Embora no país exista, de acordo com o Relatório Chile 2020 da Corporación Latinobarómetro[20], um apoio significativo para o conceito de valor da democracia, o qual aumentou após os eventos de 2019 acima mencionados, ao mesmo tempo os níveis de insatisfação com seu exercício na prática aumentaram, o que inclui a percepção dos poderes executivo e legislativo e dos partidos políticos.
De fato, atualmente, no primeiro trimestre de 2021, apesar da existência de um clima de aparente estabilidade, a pugnacidade política e a sensibilidade social para certas questões, como as medidas adotadas com relação aos Administradoras de Fondos de Pensión (AFP) ou para tentar lidar com os efeitos da COVID 19, permitem inferir que o sistema social está longe de ser uma situação de verdadeira paz social. As raízes de tal vulnerabilidade podem estar por trás do contexto acima mencionado.
O Chile se prepara para realizar eleições históricas em dupla data, 15 e 16 de maio, uma decisão sem precedentes no país e cujo objetivo é evitar a propagação da pandemia, um flagelo que obrigou a adiar várias vezes o processo eleitoral subnacional desde o ano passado. Nessas eleições não só serão eleitos autoridades locais, prefeitos e conselheiros, mas também governadores regionais, uma figura incorporada em 2017 para ser eleita pela primeira vez em 2021[21] e Convenção Constituinte, que será responsável pelo desenvolvimento de um esboço de uma nova Constituição chilena[22].
E como se o cenário eleitoral não fosse suficientemente complexo, ainda há eleições a serem realizadas este ano; de acordo com o cronograma da SERVEL, está previsto um possível segundo turno para Governadores Regionais, caso a maioria de 40% não seja alcançada; assim como possíveis primárias para as candidaturas de Presidente da República, Senadores e Deputados ao Congresso; eleições para Presidente da República, Senadores e Deputados ao Congresso e Conselheiros Regionais e um possível segundo turno caso nenhum candidato à Presidência da República obtenha a maioria absoluta dos votos[23].
A crescente insatisfação com a democracia, a polarização política e social, os conflitos não resolvidos após os protestos de 2019, a visível fragmentação da oferta eleitoral para as eleições presidenciais e os baixos índices de participação eleitoral nas eleições anteriores, entre outros, são ameaças potenciais à legitimidade e confiabilidade dos próximos processos eleitorais. A observação eleitoral, nacional e internacional, em virtude de seu significado, evolução, força e papel desempenhado na história recente da América Latina, poderia ser um fator que reduz as tensões sociais e gera maior credibilidade na instituição do voto.
Mas, além disso, a observação eleitoral poderia cumprir objetivos técnicos no Chile. Entre as questões que poderiam ser abordadas como uma questão de reforma eleitoral é que a observação eleitoral serviria como um meio de promover ou mesmo agilizar sua discussão. Graças à sua avaliação técnica e experiência comparativa, destacam-se:
A) Fortalecimento da administração eleitoral. Apesar dos progressos feitos pela SERVEL em termos de suas competências, ainda é necessário continuar a fertilizar esta área. Por exemplo, deveria ser uma questão de reflexão que as decisões de adiar as eleições de 2020 e 2021 por motivos de pandemia foram tomadas pelos Poderes Executivo e Legislativo[24], sendo que o domínio técnico sobre eleições e COVID-19 é realizado pelo órgão eleitoral e, neste sentido, uma decisão desta natureza deveria ser o poder de tal entidade.
B) Sistema Eleitoral. Um possível tema de reforma eleitoral é a unificação dos sistemas eleitorais dos cargos executivos subnacionais. Como expresso na Revista#2 de Demo Amlat (2019)[25], de acuerdo a la legislación vigente, de acordo com a legislação atual, os Governadores Regionais e Prefeitos devem ser eleitos simultaneamente, tendo diferentes sistemas eleitorais, o primeiro, uma maioria superior a 40% e o segundo, uma maioria simples. Uma unificação utilizando o sistema eleitoral dos Governadores Regionais, «além de permitir maior legitimidade, é suficientemente flexível para reduzir as chances de realizar um segundo turno, reduzindo os custos associados e evitando um potencial esgotamento pelo eleitor em processos que geralmente são de menor interesse». (Castellanos, 2019: 23, tradução nossa).
C) Reeleição. A reeleição no Chile é um dos principais desafios na integridade, principalmente das eleições de prefeitos, e talvez, no futuro, como também é um cargo executivo, dos governadores regionais, na medida em que dificulta a justiça e a transparência das eleições, bem como a devida alternância de governos. Embora após a reforma de 2020, a Lei 21. 238, houve limitações ao número de mandatos para Senadores (apenas um mandato) e Membros do Congresso, Conselheiros Regionais, Prefeitos e Conselheiros (um máximo de dois mandatos adicionais), mantendo-se o de um único mandato sucessivo para Governadores Regionais; é no caso dos prefeitos onde foram documentadas desigualdades significativas entre reeleição, campanha e financiamento eleitoral (González e Cox, 2016a; González e Cox, 2016b; Engel, Jaramaqueda, Campo e Vergara, 2018; Conselho Consultivo Presidencial contra Conflitos de Interesses, Influência e Corrupção, 2015)[26].
D) Financiamento eleitoral. Avaliar o financiamento das campanhas eleitorais é outra das grandes questões suscetíveis de reforma, dadas as grandes assimetrias observadas em casos recentes como a eleição dos membros da convenção constituinte[27] e, mais recentemente, nas eleições para prefeitos, autoridades que possuem grandes recursos graças ao exercício do cargo, juntamente com os limitados mecanismos de controle nos municípios. (Castellanos 2019: 24)[28]
E) Gênero. O Chile em 2015 fez mudanças significativas na sua legislação eleitoral, incorporando um conjunto de dispositivos relacionadas à discriminação positiva das mulheres para as eleições do Senado e da Câmara dos Deputados ao Congresso até 2029,nós quais se incluíam: cotas de gênero (máximo de 60% para cada gênero, independentemente do tipo de indicação), incentivos para os partidos políticos indicarem mulheres, concedendo-lhes 500 UF para cada candidata eleita para deputado ou senador, e para as candidatas femininas um reembolso adicional de suas despesas eleitorais de 0,0100 UF para cada voto obtido[29].
Muito embora estas medidas tenham melhorado o número de cadeiras representadas por mulheres no Congresso chileno em 22,6% na câmara e em 23,3% no Senado, o que representa um aumento de quase 7% se comparado às eleições anteriores, bem acima do aumento médio de 1,6% em cada eleição parlamentar chilena desde 1989[30], elas não se aproximam da cota mínima (40%) ou mesmo das médias da região (32,4%) ou do mundo (25,5%) atualmente[31].
E, além disso, esses mecanismos não cobrem as eleições subnacionais[32]. Embora tenha havido esforços no ano passado para aprová-los, o projeto de lei permaneceu na última fase do segundo procedimento constitucional[33].
F) A esses desafios da reforma eleitoral poderiam ser acrescentados os desafios na região dos quais é obrigatório mencionar a limitação das redes sociais com ênfase na geração de notícias falsas ou manipuladoras.
Por tudo isso, argumenta-se que o estabelecimento formal da observação eleitoral internacional e nacional no Chile poderia se tornar uma janela de oportunidade para fortalecer ainda mais seus processos eleitorais e contribuir para a geração de um clima de paz, em um contexto que é percebido hoje como particularmente sensível.
Tradutor:
Deninson Aguirre: Mestre em História e graduado em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC Goiás), Coordenador de Relações Institucionais do Centro de Investigación de Asuntos Estratégicos Globales (CEINASEG), Diretor de Projeto e Pesquisa no Centro de Pesquisa internacional (CPINTER).
Referências:
[1]https://pages.eiu.com/rs/753-RIQ-438/images/democracy-index-2020.pdf?mkt_tok=eyJpIjoiWmpnM1pEUXhPRFZqWVdJNCIsInQiOiJtSnVmd2RqRUhhZllNT09LUjZ6NVpoeVcwNXJvQmE4VndZVkhNajJKM3ZBMTU3aWRJXC8yenR3R0paXC91RGx4cXVTNmRLT1g0dXZFRjZRc2xsd1c1WjFWUlZxQjhPdGRaTkVQYWFhVjZUT1F0XC9XNFhTN1BJY3VUT2pkK0dqaWdiNCJ9
[2] https://freedomhouse.org/country/chile/freedom-world/2020
[3]https://static1.squarespace.com/static/58533f31bebafbe99c85dc9b/t/604785d34098312195a143ee/1615300055051/Electoral+Integrity+Worldwide.pdf
[4] Nohlen, Dieter, Zovatto, Daniel, Orozco, Jesús y Thompson, José. (Compiladores). Tratado de Derecho Electoral Comparado en América Latina. (2007). Ver https://www.idea.int/sites/default/files/publications/tratado-de-derecho-electoral-comparado-de-america-latina.pdf
[5] Varios autores. Cuaderno de CAPEL 53. (2008). Ver https://www.iidh.ed.cr/capel2016/media/1216/cuaderno-53.pdf
[6] Organización de Estados Americanos. Manual para las Misiones de Observación Electoral de la Organización de Estados Americanos (2006). Ver https://www.oas.org/sap/docs/deco/2010/exor0903_manual.pdf
[7] Galvan, Facundo. La Observación Electoral: Apuntes para su discusión conceptual en América Latina” (2015). Ver https://www.redalyc.org/pdf/308/30842528002.pdf
[8] Se recomienda el uso del mediano plazo para diferenciar tanto el corto plazo, referido el día de la votación o los días cercanos como el largo plazo, que busca monitorear la mayor parte del proceso electoral.
[9] En Venezuela, en el año 2020, el término Acompañamiento electoral internacional fue modificado por Veeduría electoral internacional, manteniendo el mismo enfoque y restricciones del acompañamiento. Ver http://www.cne.gob.ve/web/gacetas_electorales/gacetas/2020/gaceta_electoral_963.pdf
[10] Ver https://www.corteidh.or.cr/tablas/r26904.pdf
[11] Idem 4
[12] OEA. 50 años observando elecciones en las Américas” (2012). Ver https://www.oas.org/es/sap/deco/docs/moe50y_s.pdf
[13] Idem 5
[14] Idem 7
[15] https://www.gndem.org/es/
[16] Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica. (s.f) ¿Quién cuenta los votos en América Latina? Ver https://www.celag.org/wp-content/uploads/2020/04/quien-cuenta-los-votos-en-america-latina.pdf
[17] Consejo Nacional Electoral de Venezuela. (s.f). Acompañamiento electoral internacional. Soberanía y cooperación. Ver http://www4.cne.gob.ve/web/seguridad_transparencia/acompanamiento/acompanamiento_electoral_internaciona_CNE_VE_es.pdf
[18] Ver https://www.gob.mx/presidencia/prensa/declaracion-conjunta-de-los-presidentes-de-los-estados-unidos-mexicanos-y-del-estado-plurinacional-de-bolivia
[19] Ver
https://www.cepchile.cl/cep/site/docs/20200603/20200603200925/pder537_ecorrea_pnavia.pdf
[20] Ver file:///C:/Users/Usuario/Downloads/INFORME_LATINOBAROMETRO_CHILE_1995_2020.pdf
[21] Ver https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1098725
[22] Ver https://elecciones2021.servel.cl/
[23] Ver https://www.servel.cl/conozca-todas-las-fechas-del-ciclo-electoral-2020-2022/
[24] Ver https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1157863
[25] Revista Demo Amlat. Número 2. (2019). Ver https://www.demoamlat.com/wp-content/uploads/2019/05/REVISTA-DDA-02-digital-comprimido.pdf
[26] Cox, Loreto y González, Ricardo. (2016a). Las elecciones en frío. Un día después. Ver https://www.cepchile. cl/cep/site/artic/20161027/asocfile/20161027115752/ pder444_lcox_rgonzalez.pdf }
Cox, Loreto y González, Ricardo. (2016b). Elecciones municipales en frío. Criterios para dimensionar la participación y los resultados electorales de las elecciones de 2016. Ver https://www.cepchile.cl/cep/site/artic/20161013/ asocfile/20161013095846/pder441_lcox_rgonzalez.pd
Engel, Eduardo, Jaramaqueda, María, Campo, Nicolás y Vergara, Daniel. (2018). Análisis de implementación de las nuevas reglas de financiamiento a la política y campaña electoral. Lupa Electoral 2016 y 2017. Ver https://www. espaciopublico.cl/wp-content/uploads/2018/10/InformeLupa-electoral.pdf
Consejo asesor presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y la corrupción. (2015). Informe Final. Ver http://consejoanticorrupcion.cl/wpcontent/uploads/2015/06/2015.06.05-consejo_anticorrupcion.pdf
[27] Ver https://plataformacontexto.cl/contexto_factual/desigualdad-en-campana-las-vias-de-financiamiento-que-favorecen-a-los-partidos-politicos-tradicionales/
[28] Idem 25
[29] Ver https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1077039
[30] Ver http://www.comunidadmujer.cl/biblioteca-publicaciones/wp-content/uploads/2017/11/BOLETIN-40_cuotas-06.12.pdf
[31] Ver file:///C:/Users/Usuario/Downloads/IPU_WomenInPolitics_2021_SP_LR.pdf
[32] Para a elección de los Convencionales Constituyentes (2021) está contemplado un mecanismo de género paritario y alterno. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1143661
[33] Ver https://puentesuc.cl/novedades/elecciones-municipales-2021-un-anlisis-de-las-candidaturas