{"id":11918,"date":"2025-12-16T23:56:24","date_gmt":"2025-12-17T02:56:24","guid":{"rendered":"https:\/\/transparenciaelectoral.org\/blog\/?p=11918"},"modified":"2025-12-16T23:56:26","modified_gmt":"2025-12-17T02:56:26","slug":"a-boleta-unica-de-papel-na-argentina-avanco-democratico-e-desafios-pendentes","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/transparenciaelectoral.org\/blog\/a-boleta-unica-de-papel-na-argentina-avanco-democratico-e-desafios-pendentes\/","title":{"rendered":"A boleta \u00fanica de papel na Argentina: avan\u00e7o democr\u00e1tico e desafios pendentes"},"content":{"rendered":"\n

Carla Maria Nicolini<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A ess\u00eancia da democracia moderna, embora fundamentada no ato de votar e ser votado, transcende a simples execu\u00e7\u00e3o de pleitos, exigindo que os resultados sejam o fiel reflexo da vontade popular e que os processos sejam administrados sob padr\u00f5es de competitividade e transpar\u00eancia reconhecidos internacionalmente. A integridade do sistema eleitoral, em uma acep\u00e7\u00e3o ampla, abarca desde o desenho legal e institucional at\u00e9 o processamento e fiscaliza\u00e7\u00e3o dos resultados, reconhecendo que as etapas pr\u00e9vias e posteriores ao dia da elei\u00e7\u00e3o s\u00e3o cruciais para a garantia da confian\u00e7a do eleitor no resultado da disputa.<\/p>\n\n\n\n

Nas palavras de Jos\u00e9 Ortega y Gasset, \u201c(…)la salud de las democracias depende de un m\u00edsero detalle t\u00e9cnico: el procedimiento electoral; todo lo dem\u00e1s es secundario. Si el r\u00e9gimen de comicios es acertado, si se ajusta a la realidad, todo va bien; si no, aunque el resto marche \u00f3ptimamente, todo va mal (…)\u201d.<\/em><\/p>\n\n\n\n

Esta afirma\u00e7\u00e3o ressalta o papel estruturante do instrumento de vota\u00e7\u00e3o, que funciona como o nexo crucial entre as prefer\u00eancias da cidadania e a responsabilidade dos partidos, candidatos e candidatas. \u00c9 fundamental, portanto, contar com um instrumento que assegure que, mantidas as demais vari\u00e1veis constantes, todas as op\u00e7\u00f5es pol\u00edticas tenham iguais probabilidades de serem eleitas.<\/p>\n\n\n\n

Em sistemas federativos complexos, como o argentino, esse papel adquire relev\u00e2ncia ainda maior, dada a coexist\u00eancia de legisla\u00e7\u00f5es provinciais aut\u00f4nomas, modelos operacionais diferenciados e tradi\u00e7\u00f5es pol\u00edticas locais que moldam a experi\u00eancia do eleitor e a din\u00e2mica competitiva entre as candidaturas.<\/p>\n\n\n\n

Na Argentina, o sistema eleitoral nacional e na maioria das prov\u00edncias utilizou historicamente a boleta partid\u00e1ria de papel, um instrumento que, embora tradicional, acumulou cr\u00edticas severas por minar a competitividade e a confian\u00e7a.<\/p>\n\n\n\n

Eram c\u00e9dulas de grandes dimens\u00f5es, nas quais constavam os candidatos de uma mesma legenda para todos os cargos em disputa, cuja impress\u00e3o era financiada com recursos p\u00fablicos e realizada diretamente pelos partidos, que tamb\u00e9m assumiam a responsabilidade por sua distribui\u00e7\u00e3o e reposi\u00e7\u00e3o nas se\u00e7\u00f5es de vota\u00e7\u00e3o ao longo do dia de elei\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Essa depend\u00eancia criava assimetrias estruturais, pois se um partido n\u00e3o conseguisse distribuir suas boletas em todo o territ\u00f3rio e garantir sua disponibilidade durante toda a jornada eleitoral, o eleitorado n\u00e3o encontraria a oferta eleitoral completa na sala escura, e as candidaturas encontrariam limites para serem escolhidas, ferindo, na pr\u00e1tica, a liberdade de escolha e criando um d\u00e9ficit democr\u00e1tico estrutural.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, o sistema era historicamente vulner\u00e1vel ao extravio, \u00e0 falta ou \u00e0 destrui\u00e7\u00e3o de c\u00e9dulas por parte de fiscais e simpatizantes rivais, uma pr\u00e1tica viciosa que impedia os eleitores de votar em certas for\u00e7as pol\u00edticas, especialmente as minorit\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

O consenso entre especialistas sobre a necessidade de mudar o instrumento de vota\u00e7\u00e3o era amplo. A discuss\u00e3o sobre a boleta \u00fanica de papel (BUP), ou c\u00e9dula \u00fanica como \u00e9 conhecida em muitos pa\u00edses latino-americanos que a adotaram, foi impulsionada por organiza\u00e7\u00f5es da sociedade civil, que trabalharam articuladamente para instalar o tema no debate p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

A ado\u00e7\u00e3o da BUP em n\u00edvel nacional, que alinhou a Argentina \u00e0 tend\u00eancia mundial de uso de c\u00e9dulas \u00fanicas, foi uma \u00abvit\u00f3ria \u00e9pica\u00bb para as organiza\u00e7\u00f5es dedicadas \u00e0 causa eleitoral.<\/p>\n\n\n\n

O processo de aprova\u00e7\u00e3o no Congresso Nacional foi complexo. O debate sobre a poss\u00edvel reforma do instrumento de vota\u00e7\u00e3o estava em curso na C\u00e2mara de Deputados em maio de 2022. O projeto, inicialmente impulsionado por blocos da oposi\u00e7\u00e3o daquele momento, foi aprovado na C\u00e2mara em junho de 2022 e enviado ao Senado.<\/p>\n\n\n\n

Ap\u00f3s resist\u00eancia, o projeto foi reativado em setembro de 2024 pelo Senado, recebendo modifica\u00e7\u00f5es, sendo a mais significativa a elimina\u00e7\u00e3o da op\u00e7\u00e3o de lista completa na BUP, que foi crucial para destravar a tramita\u00e7\u00e3o do projeto de lei no Senado, permitindo sua aprova\u00e7\u00e3o final. Ao retornar \u00e0 C\u00e2mara dos Deputados, as altera\u00e7\u00f5es do Senado foram ratificadas e o projeto foi aprovado e convertido na Lei 27.781\/2024.<\/p>\n\n\n\n

O novo sistema de vota\u00e7\u00e3o por meio da BUP representa um avan\u00e7o democr\u00e1tico indiscut\u00edvel, superando as vulnerabilidades sist\u00eamicas ligadas \u00e0 provis\u00e3o e cust\u00f3dia das c\u00e9dulas. Em contraste com a boleta partid\u00e1ria, o instrumento de vota\u00e7\u00e3o oficial provido pelo Estado equipara as condi\u00e7\u00f5es de competi\u00e7\u00e3o entre partidos, al\u00e9m de facilitar o exerc\u00edcio do sufr\u00e1gio pelo eleitor.<\/p>\n\n\n\n

A implementa\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m alivia os esfor\u00e7os que reca\u00edam sobre os atores partid\u00e1rios territoriais, cujo capital pol\u00edtico estava ligado \u00e0 distribui\u00e7\u00e3o e reposi\u00e7\u00e3o das boletas, reduzindo o impacto das m\u00e1quinas partid\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

Do ponto de vista log\u00edstico e econ\u00f4mico, a BUP se traduziu em maior efici\u00eancia e previsibilidade na gest\u00e3o dos votos. O sistema de boleta partid\u00e1ria era criticado por ser obsoleto e custoso. Com a BUP, a impress\u00e3o \u00e9 feita em uma quantidade igual ao n\u00famero de eleitores mais um percentual adicional de 5% para reposi\u00e7\u00e3o, ao contr\u00e1rio dos m\u00faltiplos padr\u00f5es que cada partido imprimia anteriormente.<\/p>\n\n\n\n

Embora o custo individual da c\u00e9dula \u00fanica possa ser maior devido \u00e0 gramatura do papel e aos recursos de seguran\u00e7a, o custo agregado total \u00e9 estimado como menor, eliminando o desperd\u00edcio gerado pela impress\u00e3o de m\u00faltiplos padr\u00f5es e os desvios de verbas p\u00fablicas transferidas aos partidos. A centraliza\u00e7\u00e3o da impress\u00e3o pelo Estado garante um uso mais eficiente dos recursos.<\/p>\n\n\n\n

A mec\u00e2nica de vota\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m foi simplificada. No sistema anterior, o eleitor entrava na sala escura, escolhia a boleta de seu partido, colocava-a no envelope e a depositava. Se quisesse realizar o voto cruzado (votar em partidos diferentes para categorias distintas), a pessoa tinha que cortar fisicamente a folha de papel com tesoura ou r\u00e9gua, o que era mais laborioso e arriscado, aumentando o risco de anula\u00e7\u00e3o. Esse custo mec\u00e2nico e o risco envolvido desincentivavam o voto cruzado, favorecendo o efeito arrasto, em que o eleitor votava no mesmo partido para todas as categorias.<\/p>\n\n\n\n

Com a BUP, o eleitor recebe uma \u00fanica c\u00e9dula impressa com todos os candidatos e partidos. A vota\u00e7\u00e3o se d\u00e1 marcando um \u00abX\u00bb ou com um l\u00e1pis\/caneta a op\u00e7\u00e3o escolhida para cada categoria de cargo. Essa mec\u00e2nica torna o voto cruzado muito mais f\u00e1cil, pois o eleitor marca independentemente cada cargo, eliminando a necessidade de recortar boletas. Al\u00e9m disso, a marca\u00e7\u00e3o do voto na cabine, sem a manipula\u00e7\u00e3o de m\u00faltiplas c\u00e9dulas, reduz o risco de fraude e de erros.<\/p>\n\n\n\n

O voto em branco tamb\u00e9m mudou. Sob o sistema de boleta partid\u00e1ria, o voto em branco para todos os cargos era expresso pela introdu\u00e7\u00e3o de um envelope vazio. Para votar em branco em apenas algumas categorias, era preciso cortar fisicamente a c\u00e9dula. Com a BUP, o voto em branco se expressa pela omiss\u00e3o de marca\u00e7\u00e3o no espa\u00e7o correspondente aos cargos em disputa.<\/p>\n\n\n\n

A implementa\u00e7\u00e3o nacional da BUP ocorreu nas elei\u00e7\u00f5es legislativas de 26 de outubro de 2025. O balan\u00e7o geral da primeira experi\u00eancia em n\u00edvel nacional da BUP foi amplamente positivo, com autoridades e observadores destacando sua agilidade, transpar\u00eancia e confiabilidade.<\/p>\n\n\n\n

Em termos de integridade, o sistema provou ser \u00e1gil, transparente e confi\u00e1vel para os votantes, facilitando a contagem provis\u00f3ria. O percentual de votos nulos a n\u00edvel nacional, embora minimamente mais elevado que o usual, permaneceu baixo, entre 2,5% e 3%, o que n\u00e3o foi considerado um fator significativo de preocupa\u00e7\u00e3o ou desconhecimento.<\/p>\n\n\n\n

Por outro lado, o voto cruzado registrou um incremento nas categorias onde houve mais de uma disputa. A experi\u00eancia foi considerada um ponto de partida auspicioso para aprimorar as pr\u00e1ticas eleitorais.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, a an\u00e1lise cr\u00edtica da implementa\u00e7\u00e3o da BUP em 2025 demonstra que a reforma do instrumento de vota\u00e7\u00e3o, por si s\u00f3, n\u00e3o resolve todos os problemas estruturais do complexo sistema eleitoral argentino. Os desafios persistem e se concentram em tr\u00eas \u00e1reas principais: o design e a mec\u00e2nica do novo instrumento, a persist\u00eancia de m\u00e1s pr\u00e1ticas em distritos de baixa integridade, e a necessidade de harmoniza\u00e7\u00e3o frente \u00e0 autonomia legislativa subnacional.<\/p>\n\n\n\n

Um dos maiores desafios t\u00e9cnicos reside na necessidade de a BUP se adequar \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o das Prim\u00e1rias, Abertas, Simult\u00e2neas e Obrigat\u00f3rias (PASO) (regime suspenso para 2025, mas fundamental no sistema) e \u00e0 simultaneidade das elei\u00e7\u00f5es nacionais e provinciais. Embora o marco legal do regime de simultaneidade preveja a interven\u00e7\u00e3o da autoridade nacional (Junta Eleitoral Nacional), o desenho da BUP para elei\u00e7\u00f5es simult\u00e2neas \u00e9 um ponto cr\u00edtico. A quest\u00e3o central \u00e9 decidir se a oferta deve ser apresentada em uma \u00fanica c\u00e9dula inclusiva (nacional e provincial) ou em boletas separadas por n\u00edvel.<\/p>\n\n\n\n

A unifica\u00e7\u00e3o em uma \u00fanica boleta, que inclua todas as categorias, tenderia a manter o \u00abefeito arrasto\u00bb que o cabe\u00e7a de lista nacional exerce sobre os cargos provinciais, tal como ocorria com a boleta partid\u00e1ria. No entanto, esta op\u00e7\u00e3o pode levar a um problema de dimens\u00f5es do instrumento (tamanho da boleta), o que complicaria a manipula\u00e7\u00e3o tanto pelo eleitorado quanto pelas autoridades de mesa.<\/p>\n\n\n\n

O design para as PASO tamb\u00e9m \u00e9 desafiador. As PASO permitem a pr\u00e1tica habitual de ades\u00f5es cruzadas, onde uma lista interna em uma categoria acompanha diferentes listas internas de outra categoria (por exemplo, listas de deputados aderindo a diferentes pr\u00e9-candidaturas presidenciais). Para manter essas pr\u00e1ticas permitidas, o desenho da BUP precisaria admitir a reitera\u00e7\u00e3o de listas na c\u00e9dula \u00fanica, o que pode afetar a igualdade entre os competidores.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m da simultaneidade e das PASO, a experi\u00eancia inicial da BUP em 2025 levantou cr\u00edticas operacionais sobre o design em si. Especialistas e pol\u00edticos apontaram que o tamanho da letra e a visibilidade dos candidatos eram pequenos demais, dificultando a distin\u00e7\u00e3o e a escolha do eleitor, especialmente para idosos e pessoas com baixa vis\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Outra quest\u00e3o de design complexa \u00e9 a gest\u00e3o do voto em branco. No sistema de boleta partid\u00e1ria, o voto em branco se expressava pela supress\u00e3o da boleta e introdu\u00e7\u00e3o do envelope vazio na urna. Com a BUP, o voto em branco \u00e9 expresso pela omiss\u00e3o de marca\u00e7\u00e3o no espa\u00e7o correspondente aos cargos em disputa.<\/p>\n\n\n\n

A decis\u00e3o de n\u00e3o incluir uma caixa espec\u00edfica para o voto em branco na BUP gerou debate. A experi\u00eancia da prov\u00edncia de Santa F\u00e9, que adota o sistema de c\u00e9dula \u00fanica desde 2011, implantou inicialmente uma caixa para o voto em branco e viu um aumento subsequente nos votos nulos, o que foi presumido como confus\u00e3o dos eleitores, o que levou \u00e0 sua elimina\u00e7\u00e3o na BPU, com o retorno dos votos v\u00e1lidos aos n\u00edveis hist\u00f3ricos.<\/p>\n\n\n\n

Por outro lado, na prov\u00edncia de Salta, embora tenham registrado um n\u00edvel baixo de votos nulos nas elei\u00e7\u00f5es de 2025, o n\u00famero de votos em branco para o cargo de deputado nacional foi superior a sete for\u00e7as pol\u00edticas, correspondendo \u00e0 terceira op\u00e7\u00e3o mais votada.<\/p>\n\n\n\n

Fica claro assim, que a escolha do design, seja incluindo ou n\u00e3o a op\u00e7\u00e3o de voto em branco, acarreta consequ\u00eancias diretas sobre a validade do voto e a probabilidade de erros, o que refor\u00e7a a import\u00e2ncia da capacita\u00e7\u00e3o massiva do eleitor. E ainda, que apesar de a BUP minimizar o risco de erros involunt\u00e1rios em compara\u00e7\u00e3o com o corte f\u00edsico de boletas, o risco de anula\u00e7\u00e3o do voto por marca\u00e7\u00e3o incorreta ou dupla marca\u00e7\u00e3o (ato que pode ser intencional) persiste.<\/p>\n\n\n\n

No que diz respeito \u00e0 integridade geral do sistema, o fato de a BUP ter sido adotada em n\u00edvel nacional n\u00e3o resolve os problemas relacionados \u00e0 diversidade normativa entre sistemas provinciais e o nacional.<\/p>\n\n\n\n

A falta de clareza na lei nacional sobre a aplica\u00e7\u00e3o da BUP em caso de elei\u00e7\u00f5es simult\u00e2neas com prov\u00edncias que usam instrumentos diferentes ou que t\u00eam legisla\u00e7\u00f5es complexas pode gerar conflitos de interpreta\u00e7\u00e3o ou solu\u00e7\u00f5es divergentes por distrito.<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, permanecem vigentes em muitas prov\u00edncias pr\u00e1ticas pol\u00edticas locais resistentes \u00e0 moderniza\u00e7\u00e3o institucional, tais como a \u201cLei de Lemas\u201d \u2013 que permite que votos de um candidato perdedor dentro de um partido sejam transferidos automaticamente para o vencedor do mesmo partido \u2013 e as \u201cListas Colectoras\u201d \u2013 que permitem que diferentes partidos apoiem o mesmo candidato (executivo), misturando candidaturas e fracionando votos atrav\u00e9s de diversas listas legislativas. Essas pr\u00e1ticas multiplicam as combina\u00e7\u00f5es e, se combinadas com uma BUP unificada em elei\u00e7\u00f5es simult\u00e2neas, poderiam resultar em um instrumento confuso e dif\u00edcil de manejar.<\/p>\n\n\n\n

Em conclus\u00e3o, a ado\u00e7\u00e3o da Boleta \u00danica de Papel (BUP) na Argentina, culminando em sua implementa\u00e7\u00e3o nas elei\u00e7\u00f5es legislativas de 2025, marca um avan\u00e7o democr\u00e1tico substancial. A reforma, impulsionada por d\u00e9cadas de trabalho da sociedade civil, superou a vulnerabilidade estrutural do sistema de boletas partid\u00e1rias, garantindo a provis\u00e3o da oferta eleitoral completa pelo Estado e fortalecendo a equidade na competi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A experi\u00eancia inicial foi amplamente positiva em termos de agilidade e funcionalidade, demonstrando que o novo instrumento \u00e9 bem aceito pela cidadania e pelas autoridades de mesa.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, para que este avan\u00e7o se traduza em integridade eleitoral plena, s\u00e3o necess\u00e1rias melhorias cont\u00ednuas. O aprimoramento do sistema BUP exige um foco no design t\u00e9cnico id\u00f4neo que minimize erros e confus\u00e3o, especialmente em cen\u00e1rios de simultaneidade e m\u00faltiplas categorias.<\/p>\n\n\n\n

Neste sentido, \u00e9 necess\u00e1rio que a lei nacional contemple explicitamente o desenho da boleta para elei\u00e7\u00f5es simult\u00e2neas, preferencialmente separando os cargos nacionais e provinciais em boletas distintas para garantir maior facilidade de manejo e clareza para o eleitor no processo de escolha.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, deve haver um investimento cont\u00ednuo e maci\u00e7o em capacita\u00e7\u00e3o eleitoral para eleitores e autoridades de mesa, para que se familiarizem com o novo instrumento e se minimize o risco de voto nulo ou erro.<\/p>\n\n\n\n

Os desafios persistentes demandam reformas que transcendam o instrumento de vota\u00e7\u00e3o, atacando os problemas end\u00f3genos do sistema federal argentino. A autonomia legislativa provincial impede uma solu\u00e7\u00e3o uniforme. O sistema tamb\u00e9m precisa buscar maior transpar\u00eancia e abertura de dados para permitir a fiscaliza\u00e7\u00e3o eficaz por parte da sociedade civil e dos partidos.<\/p>\n\n\n\n

A BUP \u00e9 um poderoso instrumento t\u00e9cnico-jur\u00eddico para garantir a democracia, mas o fortalecimento da integridade eleitoral depende de um compromisso pol\u00edtico e social mais amplo para reformar as regras do jogo que ainda favorecem a desigualdade e a opacidade.<\/p>\n\n\n\n

A experi\u00eancia argentina de 2025 \u00e9 um caso paradigm\u00e1tico que demonstra como ajustes procedimentais podem fortalecer a confian\u00e7a p\u00fablica e expandir a legitimidade democr\u00e1tica, mas a jornada rumo \u00e0 integridade total exige vigil\u00e2ncia constante e a\u00e7\u00e3o pol\u00edtica contra os v\u00edcios arraigados.<\/p>\n\n\n\n

Refer\u00eancias Bibliogr\u00e1ficas<\/p>\n\n\n\n

TRANSPARENCIA ELECTORAL. (2023). Mapa de Integridad Electoral Argentina 2023. https:\/\/transparenciaelectoral.org\/mapa-de-integridad\/<\/a><\/p>\n\n\n\n

TRANSPARENCIA ELECTORAL. (2025). Mapa de Integridad Electoral Argentina 2025. https:\/\/transparenciaelectoral.org\/mapa-de-integridad\/<\/a> <\/p>\n\n\n\n

CIPPEC (POMARES, J., LEIRAS, M., PAGE, M. e LENARDUZZI, J.). (novembro de 2011). Cambios en la forma de votar. La experiencia de la boleta \u00fanica en Santa Fe. Documento de Pol\u00edticas P\u00fablicas\/An\u00e1lisis N\u00ba98. Buenos Aires: CIPPEC.<\/p>\n\n\n\n

ORTEGA Y GASSET, J. (1930). La rebeli\u00f3n de las masas. Ciudad de M\u00e9xico.<\/p>\n\n\n\n

ARGENTINA. DECRETO 336\/2025. Constituyese el COMANDO GENERAL ELECTORAL a los fines de la custodia de las elecciones generales a celebrarse en el a\u00f1o 2025. Bolet\u00edn Oficial de la Rep\u00fablica Argentina, 19\/05\/2025.<\/p>\n\n\n\n

ARGENTINA. LEY 27.781. Establece la boleta \u00fanica de papel como instrumento de votaci\u00f3n para cargos nacionales e habilita el voto por correo postal de los ciudadanos residentes en el exterior. Sancionada em Outubro de 2024.<\/p>\n\n\n\n

https:\/\/www.clarin.com\/politica\/boleta-unica-papel-debut-exitoso-pais-trajo-inconvenientes-denuncias_0_lA7Y1eH1Qu.html<\/a><\/p>\n\n\n\n

https:\/\/www.lanacion.com.ar\/politica\/el-gobierno-busca-uma-victoria-legislativa-con-la-sancion-de-la-boleta-unica-papel-para-las-proximas-nid30092024<\/a><\/p>\n\n\n\n

https:\/\/www.lanacion.com.ar\/politica\/la-boleta-unica-de-papel-debuto-con-exito-y-sin-denuncias-aunque-por-los-errores-casi-se-duplico-el-nid26102025<\/a><\/p>\n\n\n\n

https:\/\/www.abelcornejo.com.ar\/noticias\/el-voto-en-blanco-fue-la-tercera-fuerza-en-salta-en-la-categoria-diputados-41362<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Carla Maria Nicolini A ess\u00eancia da democracia moderna, embora fundamentada no ato de votar e ser votado, transcende a simples execu\u00e7\u00e3o de pleitos, exigindo que os resultados sejam o fiel reflexo da vontade popular e que os processos sejam administrados sob padr\u00f5es de competitividade e transpar\u00eancia reconhecidos internacionalmente. 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